摘 要
（报告发布于2020年5月8日）
2015年底中央决策，2016年开始实施的减税降费的政策背景：一是国内经济下行压力加大，二是企业税费负担重，特别是我国增值税的实际税率远高于名义税率。我国不断上涨的劳动力工资水平使企业成本优势逐渐丧失，加之环境和资源的约束力度收紧，我国劳动密集型产业的国际竞争力下降。“外贸型”的劳动密集型企业加速外迁，税收和就业岗位也随之流失。近年来，美国对华贸易战，以加征关税和提升贸易壁垒为手段，进一步加剧了这一外迁趋势。
2012年政府收入比重达到35.1%的历史高点，上海市报请中央批准开始试点营改增，启动了全面减税的进程，减税降费的领域从营改增逐步延伸到企业和个人所得税、社保费以及各种行政管理性收费。2016年，中央做出“降低宏观税负”的新财税战略决策，多年关于中国宏观税负水平高低的争论就此终结。历时4年，营改增全面推行的成功为中央将“稳定宏观税负”改变为“降低宏观税负”新财税战略提供了实施准备。营改增试点发展成为2016年开始的中国财税和若干重大领域的改革。
中央决定实施“降低宏观税负”财税新战略，展示了对宏观税负水平的新判断。衡量一个国家宏观税负水平高低，主要取决于以下几个维度：（1）国家安全水平（2）居民生活福利保障水平（3）企业竞争力水平（4）社会管理成本。上述四个指标因素构成对宏观税负水平高低判断的综合指标体系。四个因素各自的权重比例因“国”因“时”而异，国家安全水平、居民生活福利保障水平两个指标与宏观税负水平同向变动，企业的竞争力水平则与宏观税负水平逆向变动，政府行政效率的提高与宏观税负水平逆向变动，增加管理职能则与宏观税负水平同向变动。目前，四大因素中经济（企业）的国际竞争力因素重要性提升。税收作为制度性成本之一，已经成为各国参与全球产业分工竞争力角逐的主要手段。2018年,美国实施30年来最大力度的税制改革，同时提高中国商品进口美国的关税，就是要实现“把制造带回美国”的产业复兴计划，重塑其一般制造业竞争新优势。美国税制改革一定程度改变了全球资本投资的格局。
我国作为全球最大体量的制造大国和贸易大国，近年来 “进出口”对于我国经济增长的拉动作用逐步减弱，国家也确定了加大国内需求的方针。在这样的国际国内形势下，税收基本功能已不能局限于履行国内传统基本功能，提高我国企业国际竞争力应成为今后税收功能转变的主要方向。
2016年7月，中央政治局会议决定“降低宏观税负”，这是基于我国国家安全水平、居民生活福利保障水平、企业竞争力和政府行政效率和职能调整的综合判断做出的决策。实践证明，这一决策具有完全符合实际的战略前瞻性。首先，提前做好了应对美国对华贸易战的对策部署，也为国家安全水平和居民生活福利保障水平的提高准备了充足的财政资源。政府增加对居民的服务职责并提高效率在抗击新冠病毒疫情的斗争中得到了充分的体现。不仅有效地应对了当前的形势，而且展现出我国在未来几年内社会主义市场经济新体制的蓝图。其意义将远远超出人们的预期。而减税降费成为实施“降低宏观税负”新财税战略的先锋队。
减税降费取得了远超预期的成效。“减税降费”是我国自1994年新税制出台以来覆盖范围最广、调整力度最深、减税规模最大、影响最为深远的一次财税改革。2013年至2019年累计新增减税降费规模将超过6.3万亿元。如果以基期计算，4年来，仅仅企业累积的减税规模为8万亿元左右。我国就业总人数中，个人所得税纳税人的比重从44%降到了15%。约有1.23亿低收入群体免于缴纳个人所得税。
2013年提出划转10%国有资本给社保基金的决策，由于面临划转对象范围界定、国企盈利能力差异很大、股权关系错综复杂、划转后所有者权益实现方式等一系列复杂问题，划转进度迟缓，只有“减税降费”的强力推动，才能推动几万亿的国有资本划转工作在2020年完成。
经济“脱实向虚”的势头也有所遏制，2015年以来，金融业在国民经济中的比重大约下降了0.6个百分点，而制造业的全行业比重也于2017年止住了下滑趋势，开始上升，2018年恢复至2015年的29.4%的水平。只是2019年受美国对华贸易战的影响，比重再次出现下滑，如果没有减税降费，下滑速度必然更快。
进一步减税降费方案设计和工作中应该关注的几个问题。
（1）原减税降费的方案对留抵税款政策如何实施配套改革准备不足。在当前财政收支压力下，用当年增值税收入来解决留抵税款改退税问题，不但历史存量无法解决，连当年的增量也无法全部解决。增值税基本税率从17%降低至16%而且又一次性降低到13%以后，总体上增值税税率问题可以告一段落，而留抵税款改退税方案的重新设计就更加紧迫了。（2）营改增提高征收率，同时对冲了部分中小企业减税红利。增值税率降低4个百分点的政策和征收率的提高，两者组合完全符合税制改革目的。今后的税制改革应该将征收率提高因素列入方案设计。（3）减税红利在企业和消费者之间、企业之间、行业之间、区域之间分布不均衡。（4）增值税各档税率下调幅度不一，导致部分企业税负增加。（5）减税降费应该区分实际减税和推迟纳税时间两类。（6）社会保险费征管职责由社保部门划转税务部门决策没有实现的原因，首先是分省（甚至分市、分县）统筹就不可能有全国统一的制度，社保缴费率高又是一个目前还没有解决的问题，在这些制度条件下，社保部门的征收的法治化水平必然低下，也不可能将征收管理移交法治化水平较高的税务部门。
下一步深化减税降费工作的建议。首先要坚定不移地继续推进减税降费的“降低宏观税负”新财税战略。
其次，方案设计中重点加大对科技生产要素投入的政策导向和资源倾斜，全面建立科技创新型企业和高端科技型人才的税收激励机制。改变现行由每年的一般预算收入承担留抵税款退税的财政资源的办法，而是根据留抵税款存量的收入归属，由中央并代地方发行5-10年期特别（或专项）国债，一次性退还存量，今后不再实行留抵税款制度。扩大企业集团集中纳税范围，增加所得税和增值税集团内部盈利和亏损的对冲与增值税进项税款和销项税款的抵扣范围。允许高科技重资产企业新购进机器设备一次性进成本，废除500万限额。进一步提高企业研发投入税前扣除比例，将企业研发投入的税前扣除比例提高至与发达国家同等水平。调整对高科技人才的个人所得税超额累进税率表，扩大高税率级距，降低最高税率。对无形资产收入或资本利润率超过10%的部分减免企业所得税。
三是加快国有资本划转社保基金速度和规模，制订全国社保统筹实施时间表，十四五期间全面完成。确立社保制度由分省统筹改为全国统筹。依据提高企业国际竞争力，确定全国统一的社保费缴费率，依据全国社保费的支出水平计算社保费的收入需求。社保费收支缺口由国有资本收益弥补。全国人大完成社会保障税的立法，确定由财政部履行社保基金的经营管理和社保预算的全面管理，税务机关履行征收职责，社保部门履行发放职责的体制。
参照社保费改社保税，首先把除使用者收费和国有资产变现之外的政府收费全部转化为税收立法，凡属全国统一的税种均由全国人大立法，凡属地方税种均由省级人大立法，取消市、县人大的税收立法权，然后全部由税务机关负责征收。这将大大强化各级政府的预算管理，大大降低国家行政管理成本中的征收成本，减轻财政收支压力。
在中央“降低宏观税负”新财税战略指引下，坚定不移推进减税降费，总结四年成功经验，在深化改革方案设计和实施中弥补不足，完全可以用五年左右时间建立一个具有更高国际竞争力的税制，一个全国统筹的社保制度，一个人民直接分享更多收益的国有资本布局，一个中央与地方更合理的分税制。
目 录
一、减税降费政策出台的内在逻辑.......................... 2
（一）对我国宏观税负水平的基本判断....................... 3
1．目前通行的宏观税负统计口径不能作为判断宏观税负水平高低的依据 3
2．影响我国宏观税负水平的特殊因素..................... 6
3．构建衡量宏观税负的多维指标体系.................... 16
4．“降低宏观税负”战略和减税降费的意义.............. 17
（二）全球开放格局下的税收竞争力功能.................... 18
（三）间接税和直接税的比重变化趋势...................... 21
（四）流转税的税收负担在生产者和消费者之间分配........... 23
（五）企业劳动力成本中的税收负担问题.................... 25
二、1994年以来我国重大财税改革历程..................... 30
三、减税降费工作取得的成效............................ 33
（一）企业享受到的减税降费红利.......................... 33
1．减税红利........................................ 33
2．降低社保费红利................................... 34
3．其他降费红利.................................... 34
（二）居民享受到的减税降费红利.......................... 35
1．个人所得税减税红利............................... 35
2．终端零售商品价格下调............................. 36
3．稳定就业岗位.................................... 36
（三）加快国有资本划转社保进度、启动社保全国统筹改革进程.. 39
（四）启动中央地方新财税体制的建设...................... 41
（五）产业结构有所优化，“脱实向虚”势头有所遏制......... 44
四、深化减税降费改革应该关注的几个问题.................. 45
（一）减税降费的方案对留抵税款政策如何实施配套改革准备不足.. 45
（二）营改增提高征收率，同时对冲部分中小企业减税红利...... 53
（三）减税红利由企业和消费者分享........................ 59
（四）减税红利在企业间的分布不均衡...................... 61
（五）减税红利在行业之间分布不均衡...................... 64
（六）减税红利在区域之间分布不均衡...................... 68
（七）增值税各档税率下调幅度不一，导致部分企业税负增加.... 70
（八）减税降费应该区分实际减税和推迟纳税时间两类......... 73
1．增值税的留抵税款退税政策......................... 74
2．其他相关的降成本政策............................. 75
（九）未能调整社保费征收机关的启示...................... 76
五、继续推进减税降费工作的政策建议...................... 82
（一）坚定不移地继续推进减税降费的“降低宏观税负”战略.... 82
（二）重点加大对科技生产要素投入的政策导向和资源倾斜，全面建立科技创新型企业和高端科技型人才的税收激励机制.................. 84
建议一：增值税立法中废除留抵税款制度................. 84
建议二：扩大企业集团集中纳税范围，增加所得税和增值税集团内部盈利和亏损的对冲与增值税进项税款和销项税款的抵扣范围.... 86
建议三：允许高科技重资产企业新购进机器设备一次性进成本，废除500万限额
建议四:进一步提高企业研发投入税前扣除比例
建议五：调整对高科技人才的个人所得税超额累进税率表，扩大高税率级距，降低最高税率
建议六：对无形资产收入或资本利润率超过10%的部分减免企业所得税
（三）加快国有资本划转社保基金速度和规模，制订全国社保统筹实施时间表，十四五期间全面完成
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