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浏览:1716 作者: 来源: 时间:2021-03-26 分类:关注信息(左置顶)

编者按:

“众里寻它千百度”,我们终于找到一份农民转化为城镇居民并进入城镇居民社保体系的材料。这是一份北京市民政局、北京市农研中心组织的联合调查组关于北京市撤村建居实施基本情况和问题的调研报告。北京市作为首都,城市化进程必然较快,涉及的撤村建居、村庄土地等现实问题,政策性强。特别是2012年提出撤村建居的四个条件中的最后一个条件是村民全部纳入城镇社保体系,这是完全符合中央方针的。从材料看,北京市撤村建居总体上成效显著,实施中困难和问题也发生一些。虽然这个实例是由于征地引起的“行政性”改革,但是也可以为我们建议提出的“市场化”改革提供参考。特别是集体资产保留和补交社保费的关系值得深入研究。此材料文字较长,但内容丰富,思想深刻,值得仔细阅读。

撤村建居3

北京市撤村建居的调查与思考

消息来源:《北京农业职业学院学报》2020年第4期

作者:张英洪(北京市农村经济研究中心研究员)

有序推进撤村建居是城市化进程中维护和发展农民权益、化解社会风险和矛盾的迫切要求。当前,北京市撤村建居面临着撤村建居条件不完善、户籍改革不到位、集体资产处置和社保费用趸缴极不合理、民生事务缺衔接、公共管理服务滞后等问题。推进撤村建居需要制定撤村建居统一政策,及时优化调整撤村条件,全面停止征地转非,强化集体经济组织建设,彻底改变“逢征必保”政策体系,强化政府公共职责。

撤村建居是城市化进程中的重大现实问题,涉及到村民群众的切身利益,事关城乡基层治理的结构转型。改革开放以来,随着城市化的快速发展,北京市城市规划区内以及城乡结合部地区的大量村庄被城市化,一些村庄土地被征占,村民被转为城镇居民,传统村庄被拆迁,出现了一大批无农业、无农民、无农村的三无村。但由于全市尚缺乏撤村建居的统一政策制度安排,致使撤村建居工作明显滞后于城市化进程,各地撤村建居政策不一,做法各异,村集体和村民群众的正当利益得不到有效保障和维护,出现了不少有名无实的空壳村、村居并存的混合村,给城乡社区治理带来了严重挑战。

最近,北京市民政局、北京市农研中心组织联合调查组,对全市撤村建居基本情况进行了摸底调查,并深入到大兴、通州、顺义、朝阳等区与有关部门以及乡镇和村干部进行座谈交流,形成了调研报告。

北京市撤村建居基本情况

改革以来,特别是20世纪90年代以来,北京市的城市化进程明显加快,2018年北京市常住人口城镇率从1990年的73.48%提高到86.5%,略低于上海;建成区面积从1990年的339.4km²扩大到1485km²,超过上海位居全国第一。城市化的快速发展,使京郊乡镇及村委会数量急剧下降,相应的城市居委会个数迅速增加。从1984年到2019年,全市乡镇从365个减少到181个,减少了184个,村委会从4398个减少到3891个,减少了507个,城市居委会从2888个增加到3231个,增加了343个。据北京市农普”数据,2016年在全市3925个村中,无农业、无农村、无农民仅保留村委会牌子的村103个。另据北京市农研中2018年百村千户调查数据,全市无农业、无农民、无农业的三无村56个。

我们通过调查发现,从2017年底到2019年底,全市3891个村(含平谷区熊儿寨乡东长峪村,该村原村民已经大部分多年失去联系,但还有部分林地等村集体资产)先后撤了42个村,其中,朝阳区10个、海淀区21个、丰台区7个,加上密云2003年撤的4个村。从本次全市摸底汇总数据看,全市共有261个村需要撤销村委会建制,其中,大兴区因新机场建设有65个、顺义区有59个、房山区有43个、通州区因城市副中心建设有35个、朝阳区有5个、海淀区有6个、丰台区有14个、门头沟区有10个、昌平区有3个、平谷区有1个、怀柔区有11个、延庆区有9个村。这些村是近期可以撤销村委会建制的城市化村庄,但撤村面临许多复杂的情况,需要高度重视,慎重对待,有序推进。

撤村建居存在的主要问题

撤村建居是一项综合性、系统性、复杂性的重大改革工程,涉及面比较广,存在的问题比较多,从调查的情况来看,主要有以下几个方面:

(一)撤村建居条件有待完善。2012329日,北京市民政局、北京市委农工委等6部门联合印发《关于推进城乡社区自治组织全覆盖的指导意见》(京民基发〔2012108号)规定撤销村委会建制的四个条件:一是村民全部转为居民,二是村集体土地被征占,三是集体资产处置完毕,或者已经完成集体经济产权制度改革,成立新的集体经济组织,四是转居村民全部纳入城镇社会保障体系。这一规定对当时完全符合条件的村实现撤村建居发挥了积极作用,但对于基本符合或者总体上符合却并未完全符合条件的村实行撤村建居则造成了一些障碍,比如有的村大部分土地被征后,只剩下一些边角地没有被征用,有的村大部分村民已转为城镇居民而只有极少数村民未转为城镇居民,依此规定则不能撤村建居,由此造成许多应该撤销而没有撤销、只保留村委会牌子的“空壳村”、“三无村”。

(二)户籍改革等政策未落地。20147月国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》以及20169月北京市政府发布的《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》,都明确规定取消农业户口和非农业户口划分、统一登记为居民户口。依据新的户籍政策,不能再实行征地农转非的旧政策了。但各地至今仍然惯性地实行征地农转非政策。一些因城市化建设拆迁上楼的村,因为有极少数村民没有转变户籍身份而不能撤村建居工作。同时,有的村民还担心撤村建居后将失去原来享有的农村集体资产权益,因而不愿意撤村。有的村则由实行村居并行体制,在一个村庄范围内,既有村委会,又建立有居委会。

(三)集体资产处置存在问题。有的村人口不多,集体资产数额也较小,没有条件发展股份合作制经济,在拆迁上楼后,征地补偿费等只能交给村或乡镇集体经济组织作为公共资金,不准分给村民。村干部和村民担心如果撤销村委会建制,他们更加享受不到征地补偿费等集体资产权益了。有的村存在欠债尚未还清;有的村尚未收回对外放债;有的村与乡镇之间存在债务纠纷;有的村集体资产登记在村委会账上,如撤村将资产转移过户到集体经济组织名下则涉及需缴纳契税、印花税等税费问题等,这些都造一些村干部和村民对撤村建居心存顾虑。

(四)社保费用趸缴极不合理。200471日起施行的《北京市建设征地补偿安置办法》(俗称148号令)规定实行逢征必保政策,规定将被征地的农民转为城镇居民并将之纳入城镇社会保险体系,由村集体趸缴巨额的社会保险费用。村干部和村民对此普遍反映极不合理。例如,大兴区黄村镇北程庄村2007年征地时,农转非人数265人,其中转非劳动力100多人,超转人员43人,村集体从征地补偿款中支付了2000多万元的转非劳动力和超转人员的社会保险费用,其中超转人员平均每人缴纳生活补助费和医疗费用65万元。丰台区卢沟桥乡三路居村在2012年的撤村建居中,认定的超转人员共有528人(其中82岁以上19人),据测算,需一次性趸缴超转费用3.83亿元,人均72万多元。我们在这次调研座谈中了解到,顺义区仁和镇平各庄村为一名超转妇女缴纳了775万元的惊人超转费用,而该超转人员每月只领到2000多元的生活和医疗补助。

(五)历史遗留问题亟待解决。有的村长期以来存在各种各样、五花八门的历史遗留问题,成为撤村建居的难题。比如有的村虽已拆迁上楼,绝大部分村民也已转居,但居住的回迁楼却没有拿到住房产权证;有的村经批准在集体建设用地上建的自住楼也没有产权证。这些村的干部和村民提出如不解决房屋产权问题,就不愿意撤村建居。

(六)民生福利事务缺乏衔接。郊区各村基本都建立有各种名目的村级福利,村民担心撤村建居后就会丧失已有的福利待遇。撤村以前,农村集体经济组织有关事务归乡镇有关部门管理,但撤村建居后农村集体经济组织有关事务到底是归原来乡镇管理还是归新的街道管理,这个问题并不明确,等等。

(七)建居公共管理服务滞后。有的村撤销后建立居委会后,其公共管理服务却没有纳入公共财政保障体系,仍然由原来的村集体经济组织承担居委会的公共管理和服务成本,这明显推卸了政府提供公共产品服务的供给职责,明显加重了村集体经济组织及其成员的负担,使撤村建居后的原村干部群众意见较大。

推进撤村建居的必要性和重要性

撤村建居是城市化进程中的必然要求,有序推进撤村建居工作,有利于维护和发展村民切身利益,有利于化解城市化的中风险与矛盾,有利于提高首都超大城市治理的综合能力和水平。

(一)推进撤村建居是适应城市化高质量发展的迫切需要。改革以来,北京市快速的城市化进程,将大量的农村地区和农村人口卷入到城市化的浪潮中来,特别是在城市规划区和城乡结合部地区,出现了一大批农村土地被征占、农业产业消失、农民职业和身份转变、村庄结构形态完全改变、但却仍然保留村委会建制的有名无实的村,这种不城不乡、亦城亦乡的非正常状况,大大降低了城市化发展的质量,也阻碍了乡村社会向城市社会的转型发展。在新时代要实现城市化高质量发展,必须与时俱进地推进撤村建居工作,使已经城市化了的村庄名正言顺地成为城市社区的有机组成部分。

(二)推进撤村建居是分类实施乡村振兴的必然要求。由于城市化带来的巨大冲击,传统定型的乡村发生了明显的分化。实施乡村振兴战略,必须针对不同村庄的类型,实施不同的公共政策。对于城市规划区和城乡结合部地区已经拆迁上楼的三无村或者城市化村庄,不应采取普通村庄的乡村振兴政策模式,而必须提高实施乡村振兴战略的精准性,实事求是地推进撤村建居进程。但由于撤村建居工作的严重滞后,致使有关部门仍然按照普通村庄的定位进行新农村建设的投入和美丽乡村整治行动,造成了公共产品投入的扭曲和财政资金的巨大浪费

(三)推进撤村建居是促进城乡基层善治的重要举措。农村社区与城市社区具有不同的要素秉赋、产业结构、空间形态和现实需求,针对城乡社区的不同问题,只有把准脉、开对处方,才能对症下药。由于一些已符合撤村建居条件的村没有相应地撤销村委会建制,致使这些虽已经城市化的空壳村却仍然在执行农村的相关政策。有的空壳村反映,根据农村有关管理要求,他们每年收到上级拨付的用于保障村委会正常运转的数十万元经费,但由于村委会事实上已经基本停止运行,因而没法做到专款专用,为完成任务只好每年重复装修已废弃不用的原村委会办公楼。诸如此类问题,完全是城乡基层治理扭曲变形的重要表现,只有实事求是、与时俱进地推进撤村建居工作,为符合撤村条件的空壳村“摘帽”、为具备建居条件的城市社区“戴帽”,才能提高北京市城乡基层治理现代化水平,实现首都城乡基层善治的目标。

思考和建议

撤村建居是一项综合性、全局性、系统性的重大改革工程,也是一项惠及广大村民群众的民生工程,我们提出如下几个方面的政策建议:

(一)加强市级层面顶层设计,制定撤村建居统一政策

自从城市化启动以来,就存在撤村建居的客观需要。但长期以来,对于城市化发展导致撤村建居这一重大改革议程和实践工作,却一直缺乏市级层面的顶层设计,既无全市撤村建居工作的指导意见,也无撤村建居方面的地方性法规。这就造成各地在撤村建居工作上缺乏统一规范,也不利于撤村建居工作的常态化开展,由此积累了不少矛盾,产生了各种应当撤村却没有撤村的空壳村、应当理顺而没有理顺的村居混杂村等现象。

一是建议尽快制定全市撤村建居指导意见或全市撤村指导意见,明确撤村的指导思想、基本原则、撤村条件和程序、工作要求等,还可制定全市撤村建居地方性法规,将撤村建居工作全面纳入规范化、制度化轨道。

二是由于撤村建居工作跨越城乡两方面,贯穿市、区、乡镇(街道)、村居四级,涉及组织、民政、农业农村、公安、财政、规划和自然资源、人力社保、税务等诸多职能部门,事关村民群众的切身利益与社会的和谐稳定,必须加强统一领导,强化统筹协调,形成工作合力。

(二)适应改革发展新形势,及时优化调整撤村条件

随着改革发展的不断推进,2012年市民政局、市农工委等6部门联合印发的《关于推进城乡社区自治组织全覆盖的指导意见》(京民基发〔2012108号)确定撤销村委会建制的四个条件有的已发生了重大变化,需要与时俱进地进行调整与完善。

一是关于村民全部转为居民问题。一方面,这是规定行政村整建制农转居(农转非)的情况才能撤村,但在现实中还有不少村存在绝大部分村民已经转非,却有极少数村民因种种原因没有转非,按此条件则不能撤村。另一方面,在城乡二元户籍制度尚未改革的情况下将之作为撤村的必备条件是合适的,但在已经改革城乡二元户籍制度后就不符合政策了。20147月国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》以及20169月北京市政府发布《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》都明确规定取消农业户口和非农业户口的划分,统一登记为居民户口。就是说城乡居民已经没有农业户口和非农业户口的区分,都是居民户口,不再存在“农转非”的问题了(当然也不存在非转农的问题)。

二是关于村集体土地被征占的问题。一方面,由于各种原因,有的村土地并没有全部征占,而留下一些边边角角的零星土地没有被征占;有的村因政府推行平原造林政策,土地被租用种树,但并没有改变土地集体所有制。这些情况都导致这些村不符合撤村条件。另一方面,将于202011日施行的新修改的《土地管理法》对征地制度进行了重大改革,该法改变了过去农村土地必须经过征收为国有才能进入市场的规定,允许农村集体经营性建设用地在符合规划等条件下可以通过出让、出租等方式进入市场。就是说有已城市化的村并不需要土地被全部或部分征收后才能撤村

三是关于集体资产处置完毕以及成立新的集体经济组织问题。有的村因复杂的历史原因,存在少量集体资产没法处置,有的债权债务一时难以清理;有的村人口稀少,集体资产数额不多,没有条件或没有必要成立新的集体经济组织。

四是关于转居村民全部纳入城镇社会保障体系问题。这个条件是与土地被全部征占、村民整建制转非条件相统一的,但正如上文所指出那样,因种种原因总有一些村的土地没有全部被征占,还有一些村的村民没有全部转非,这就导致相关的村民难以全部纳入城镇社会保障体系。

根据这次调查的情况,我们认为可以将撤村条件区分为前置条件和后置条件,撤村的前置条件是指撤村前就已具备或满足撤村的前提条件。撤村的前置条件应该是:在城镇规划范围内,农村土地大部分已经被征收或征用,村民大部分已经拆迁上楼居住,村内产业已经非农化。就是说,在城市化进程中,城市周边和城乡结合部地区的村庄形态已经城市化、村民生产方式和生活方式已经城市化,这就具备了撤村的前置条件。至于其他因行政区划调整而撤并村庄的问题可以另行讨论。

撤村的后置条件是指拟启动撤村工作后应当遵守和承诺保障的必要条件。撤村的后置条件:完成集体经济产权制度改革,集体资产得到妥善处置,建立新的集体经济组织。根据村民拆迁上楼等居住地的变化情况,有关部门应当及时更改户口登记的相关内容。实行城乡社会保障制度并轨,补齐原农村居民与城镇居民在社会保障待遇上的差距。四是按照《村民委员会组织法》的规定,履行撤村的民主和法律程序。五是妥善处理撤村建居中干部群众普遍关心的民生问题,使撤制村民有更多的获得感。

(三)确保户改政策落地,全面停止实行征地农转非

一是148号令的有关规定已经严重滞后,应当废止。200471日施行的《北京市建设征地补偿安置办法》(市政府令第148号)(俗称148号令)确立了逢征必转的原则,该办法第19条规定:征用农民集体所有土地的,相应的农村村民应当同时转为非农业户口。应当转为非农业户口的农村村民数量,按照被征用的土地数量除以征地前被征地农村集体经济组织或者该村人均土地数量计算。应当转为非农业户口的农村村民人口年龄结构应当与该农村集体经济组织的人口年龄结构一致。这个征地农转非(农转居)的规定在城乡二元户籍制度没有改变的情况下有其合理性和必要性。但是10年后的2014724日,国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发〔201425号)第9条规定:建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型,统一登记为居民户口,体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。”201698日北京市人民政府印发《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》(京政发〔201643号)第7条规定:建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分,统一登记为居民户口,体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。148号令中的逢征必转与上述户籍制度改革政策已完全不相适应。

二是建议停止实行征地农转非政策。新的户口制度实行后,就不应该再实行农转非政策了。但时至今日,各地仍然依据148号令执行征地农转非政策,这说明新的户口改革政策还没有落地,有关部门没有及时修改旧的政策制度,造成了政策矛盾、政策打架、政策滞后等问题。有关部门必须加快修改有关与国务院和市政府户口改革政策不一致的旧规定,确保户籍制度改革政策落地,让广大农民享受到户籍制度改革的成果。建议全面停止实行已完全不合时宜、不合政策、不受欢迎的征地农转非政策,在撤村条件中取消农转非的规定。

(四)深化集体产权制度改革,强化集体经济组织建设

因城市化快速发展提出的挑战,北京市自20世纪90年代初就开展了农村集体经济产权制度改革,至今已完成约98%的村级集体产权制度改革任务,总体上走在全国前列。但仍然有部分村没有开展集体经济产权制度改革,绝大多数乡镇没有启动集体经济产权制度改革,已经开展集体经济产权制度改革的村也存在需要继续深化改革的问题,比如有的已开展集体经济产权制度改革的村,只是完成了清产核资、确定了成员身份、明确了资产份额,但并没有实行股份合作制。在集体资产处置上也存在一些问题,有的村集体资产处置不合理,有的村债权债务纠纷难以解决;有的村完成集体经济组织产权制度改革后没有建立健全完善的集体经济组织,有的集体经济组织没有建立健全法人治理结构,有的没有开展正常化、规范化、程序化的经营管理,等等。

19991227日北京市政府办公厅颁布《北京市撤制村队集体资产处置办法》(京政办〔199992号),对撤制村队集体资产的处置分两种情况进行:一是对集体资产数额较大的撤制村队,要进行股份合作制改造,发展股份合作经济。二是对集体资产数额较小,或者没有发展股份合作制经济的村队,其集体资产处置原则是将固定资产折价款、历年公积金、占地补偿费,交村或镇集体经济组织管理,待村或镇集体经济组织撤制时再处理;将青苗补偿费、地上附着物补偿费,公益金、福利基金和低值易耗品、库存物资、畜禽的折款以及国库券等,兑现给集体经济组织成员。

我们认为,对于撤制村,一是在总体上要坚持“撤村不撤社”的原则,加强集体经济组织建设,健全法人治理结构,拓展和完善集体经济组织服务功能,维护和发展村民的集体收益分配权。二是对于个别情况特殊而不具备发展股份合作制经济条件的村,可以在撤村的同时,撤销村集体经济组织,按照有关民主程序,可以将全部集体资产兑现给集体经济组织成员。

(五)尽快修订148号令,彻底改变“逢征必保”政策体系

《北京市建设征地补偿安置办法》建立了“逢征必保”的政策。依此规定,有关部门制定了《北京市整建制农转居人员参加社会保险试行办法》《关于征地超转人员生活和医疗补助若干规定》等政策文件。这个“逢征必保”政策的本意是将撤村建居的村民纳入城镇社会保障体系,但在实际运作中,转居村民加入城镇社会体系需一次性趸缴巨额的社会保障等费用,这个政策完全按照城镇社会保障制度的设计要求农村村民一次性缴纳社会保险费用,而忽视农村社会保障的特殊性和农民的贡献性。这个因转居参保而必须趸缴巨额社会保障等费用的政策做法已遭到村干部和村民群众的普遍质疑。事实上,农民作为公民,不管其土地是否被征收或征用,都应平等享有宪法赋予的平等社会保障权利。近些年来,国家和北京市都建立了城乡统一的社会保障制度。

为此,我们建议:

一是尽快全面修订或废止《北京市建设征地补偿安置办法》。该办法是在传统的城乡二元体制尚未破除的情况下制定的,其中的一些规定带有明显的城乡二元思维和特征。随着新的《土地管理法》实施,北京市也应当重新制定《土地管理法》的实施条例或办法,新制定的条例或办法应当作为地方性法规由市人大常委会制定。

二是废止《北京市建设征地补偿安置办法》以及《北京市整建制农转居人员参加社会保险试行办法》《关于征地超转人员生活和医疗补助若干规定》等围绕“逢征必保”建立的社会保障政策。一方面,这种征地社保政策没有正视几十年来农民对国家的重大贡献,没有体现以城带乡、以工哺农的政策导向,反而将本应由政府承担为农民建立社会保障的历史欠债的责任全部推卸给村集体和农民承担。我们建议应当明确国家、集体、农民在社会保障上的各自职责和承担比例,并且应当向有利于农民的方向上倾斜。另一方面,近些年来,北京市已经建立了城乡居民统一的社会保障制度,通过征地为农民建立社会保障的政策已经过时。比如,200911日施行的《北京市城乡居民养老保险办法》(京政发〔200849号)对城乡居民的基本养老保险进行了整合与统一。自201811日实施的《北京市城乡居民基本医疗保险办法》(京政办〔201729号),对城乡居民的基本医疗保险进行了统一,实现了城乡居民基本医疗保险制度城乡一体化。该办法实施后,《北京市人民政府关于印发北京市城镇居民基本医疗保险办法的通知》(京政发〔201038号)和《北京市人民政府办公厅转发市政府体改办等部门关于建立新型农村合作医疗制度实施意见的通知》(京政办发〔200331号)已同时废止。

三是政府应当承担补齐农村居民社保与城镇居民社保在缴费和待遇上的差距责任。目前北京市农村居民基本参加了城乡居民基本医疗保险和城乡居民基本养老保险,撤村建居不必再根据148号执行征地必保政策。一方面,撤村建居的村民可以选择参加既有的城乡居民基本医疗保险和基本养老保险,有关部门不必作强制性规定。另一方面,撤村建居后如果村民参保缴费标准低于城镇居民缴费标准,应当由政府、村集体、村民按一定比例缴纳相关差额费用,改变由村集体缴纳巨额社保费用的政策,强化政府的社保责任。建议市区两级政府从土地出让收入、村集体从土地补偿费中支付需补齐的社保费用,同时逐步提高撤村居民的社会保险待遇水平。

(六)强化政府公共职责,协同推进撤村与建居工作

撤村与建居是城市化进程中基层社区实现结构转型的前后相扣的两个重要环节,应当统筹推进撤村与建居工作。

一是有的撤制村因人口较多、就地上楼,可以单独建立居委会;有的村因人口较少,实行了异地上楼居住,与其他数个撤迁村共同组建新的居委会。新建的居委会要加强统筹规划,进行合理布局。

二是在建立新的居委会中,要进一步凸显政府的公共管理和公共服务职责,将新建居委会的公共管理和公共服务费用纳入财政预算,全面改变一些地方仍由村集体经济组织承担新建立的居委会公共管理和服务成本的现象。

三是对于一些因撤村但没有撤社的农村集体经济组织,事实上也转身为城镇集体经济组织,其所属街道应建立指导集体经济组织相关工作的机构,确保撤村后的集体经济组织能够规范健康发展。要高度重视撤村后的新居民的就业问题,应当将撤村后的新居民纳入城镇就业保障体系。


关注信息64期 北京市撤村建居的调查与思考

浏览:1718 作者: 时间:2021-03-26 分类:关注信息(左置顶)
2012年3月29日,北京市民政局北京市委农工委等6部门联合印发关于推进城乡社区自治组织全覆盖的指导意见京民基发2012108号规定撤销村委会建制的四个条件一是村民全部转为居民,二是村集体土地被征占,三是集体资产处置完毕,或者已经完成集体经济产权制度改革,成立新的集体经济组织,四是转居村民全部纳入城镇社会保障体系

编者按:

“众里寻它千百度”,我们终于找到一份农民转化为城镇居民并进入城镇居民社保体系的材料。这是一份北京市民政局、北京市农研中心组织的联合调查组关于北京市撤村建居实施基本情况和问题的调研报告。北京市作为首都,城市化进程必然较快,涉及的撤村建居、村庄土地等现实问题,政策性强。特别是2012年提出撤村建居的四个条件中的最后一个条件是村民全部纳入城镇社保体系,这是完全符合中央方针的。从材料看,北京市撤村建居总体上成效显著,实施中困难和问题也发生一些。虽然这个实例是由于征地引起的“行政性”改革,但是也可以为我们建议提出的“市场化”改革提供参考。特别是集体资产保留和补交社保费的关系值得深入研究。此材料文字较长,但内容丰富,思想深刻,值得仔细阅读。

撤村建居3

北京市撤村建居的调查与思考

消息来源:《北京农业职业学院学报》2020年第4期

作者:张英洪(北京市农村经济研究中心研究员)

有序推进撤村建居是城市化进程中维护和发展农民权益、化解社会风险和矛盾的迫切要求。当前,北京市撤村建居面临着撤村建居条件不完善、户籍改革不到位、集体资产处置和社保费用趸缴极不合理、民生事务缺衔接、公共管理服务滞后等问题。推进撤村建居需要制定撤村建居统一政策,及时优化调整撤村条件,全面停止征地转非,强化集体经济组织建设,彻底改变“逢征必保”政策体系,强化政府公共职责。

撤村建居是城市化进程中的重大现实问题,涉及到村民群众的切身利益,事关城乡基层治理的结构转型。改革开放以来,随着城市化的快速发展,北京市城市规划区内以及城乡结合部地区的大量村庄被城市化,一些村庄土地被征占,村民被转为城镇居民,传统村庄被拆迁,出现了一大批无农业、无农民、无农村的三无村。但由于全市尚缺乏撤村建居的统一政策制度安排,致使撤村建居工作明显滞后于城市化进程,各地撤村建居政策不一,做法各异,村集体和村民群众的正当利益得不到有效保障和维护,出现了不少有名无实的空壳村、村居并存的混合村,给城乡社区治理带来了严重挑战。

最近,北京市民政局、北京市农研中心组织联合调查组,对全市撤村建居基本情况进行了摸底调查,并深入到大兴、通州、顺义、朝阳等区与有关部门以及乡镇和村干部进行座谈交流,形成了调研报告。

北京市撤村建居基本情况

改革以来,特别是20世纪90年代以来,北京市的城市化进程明显加快,2018年北京市常住人口城镇率从1990年的73.48%提高到86.5%,略低于上海;建成区面积从1990年的339.4km²扩大到1485km²,超过上海位居全国第一。城市化的快速发展,使京郊乡镇及村委会数量急剧下降,相应的城市居委会个数迅速增加。从1984年到2019年,全市乡镇从365个减少到181个,减少了184个,村委会从4398个减少到3891个,减少了507个,城市居委会从2888个增加到3231个,增加了343个。据北京市农普”数据,2016年在全市3925个村中,无农业、无农村、无农民仅保留村委会牌子的村103个。另据北京市农研中2018年百村千户调查数据,全市无农业、无农民、无农业的三无村56个。

我们通过调查发现,从2017年底到2019年底,全市3891个村(含平谷区熊儿寨乡东长峪村,该村原村民已经大部分多年失去联系,但还有部分林地等村集体资产)先后撤了42个村,其中,朝阳区10个、海淀区21个、丰台区7个,加上密云2003年撤的4个村。从本次全市摸底汇总数据看,全市共有261个村需要撤销村委会建制,其中,大兴区因新机场建设有65个、顺义区有59个、房山区有43个、通州区因城市副中心建设有35个、朝阳区有5个、海淀区有6个、丰台区有14个、门头沟区有10个、昌平区有3个、平谷区有1个、怀柔区有11个、延庆区有9个村。这些村是近期可以撤销村委会建制的城市化村庄,但撤村面临许多复杂的情况,需要高度重视,慎重对待,有序推进。

撤村建居存在的主要问题

撤村建居是一项综合性、系统性、复杂性的重大改革工程,涉及面比较广,存在的问题比较多,从调查的情况来看,主要有以下几个方面:

(一)撤村建居条件有待完善。2012329日,北京市民政局、北京市委农工委等6部门联合印发《关于推进城乡社区自治组织全覆盖的指导意见》(京民基发〔2012108号)规定撤销村委会建制的四个条件:一是村民全部转为居民,二是村集体土地被征占,三是集体资产处置完毕,或者已经完成集体经济产权制度改革,成立新的集体经济组织,四是转居村民全部纳入城镇社会保障体系。这一规定对当时完全符合条件的村实现撤村建居发挥了积极作用,但对于基本符合或者总体上符合却并未完全符合条件的村实行撤村建居则造成了一些障碍,比如有的村大部分土地被征后,只剩下一些边角地没有被征用,有的村大部分村民已转为城镇居民而只有极少数村民未转为城镇居民,依此规定则不能撤村建居,由此造成许多应该撤销而没有撤销、只保留村委会牌子的“空壳村”、“三无村”。

(二)户籍改革等政策未落地。20147月国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》以及20169月北京市政府发布的《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》,都明确规定取消农业户口和非农业户口划分、统一登记为居民户口。依据新的户籍政策,不能再实行征地农转非的旧政策了。但各地至今仍然惯性地实行征地农转非政策。一些因城市化建设拆迁上楼的村,因为有极少数村民没有转变户籍身份而不能撤村建居工作。同时,有的村民还担心撤村建居后将失去原来享有的农村集体资产权益,因而不愿意撤村。有的村则由实行村居并行体制,在一个村庄范围内,既有村委会,又建立有居委会。

(三)集体资产处置存在问题。有的村人口不多,集体资产数额也较小,没有条件发展股份合作制经济,在拆迁上楼后,征地补偿费等只能交给村或乡镇集体经济组织作为公共资金,不准分给村民。村干部和村民担心如果撤销村委会建制,他们更加享受不到征地补偿费等集体资产权益了。有的村存在欠债尚未还清;有的村尚未收回对外放债;有的村与乡镇之间存在债务纠纷;有的村集体资产登记在村委会账上,如撤村将资产转移过户到集体经济组织名下则涉及需缴纳契税、印花税等税费问题等,这些都造一些村干部和村民对撤村建居心存顾虑。

(四)社保费用趸缴极不合理。200471日起施行的《北京市建设征地补偿安置办法》(俗称148号令)规定实行逢征必保政策,规定将被征地的农民转为城镇居民并将之纳入城镇社会保险体系,由村集体趸缴巨额的社会保险费用。村干部和村民对此普遍反映极不合理。例如,大兴区黄村镇北程庄村2007年征地时,农转非人数265人,其中转非劳动力100多人,超转人员43人,村集体从征地补偿款中支付了2000多万元的转非劳动力和超转人员的社会保险费用,其中超转人员平均每人缴纳生活补助费和医疗费用65万元。丰台区卢沟桥乡三路居村在2012年的撤村建居中,认定的超转人员共有528人(其中82岁以上19人),据测算,需一次性趸缴超转费用3.83亿元,人均72万多元。我们在这次调研座谈中了解到,顺义区仁和镇平各庄村为一名超转妇女缴纳了775万元的惊人超转费用,而该超转人员每月只领到2000多元的生活和医疗补助。

(五)历史遗留问题亟待解决。有的村长期以来存在各种各样、五花八门的历史遗留问题,成为撤村建居的难题。比如有的村虽已拆迁上楼,绝大部分村民也已转居,但居住的回迁楼却没有拿到住房产权证;有的村经批准在集体建设用地上建的自住楼也没有产权证。这些村的干部和村民提出如不解决房屋产权问题,就不愿意撤村建居。

(六)民生福利事务缺乏衔接。郊区各村基本都建立有各种名目的村级福利,村民担心撤村建居后就会丧失已有的福利待遇。撤村以前,农村集体经济组织有关事务归乡镇有关部门管理,但撤村建居后农村集体经济组织有关事务到底是归原来乡镇管理还是归新的街道管理,这个问题并不明确,等等。

(七)建居公共管理服务滞后。有的村撤销后建立居委会后,其公共管理服务却没有纳入公共财政保障体系,仍然由原来的村集体经济组织承担居委会的公共管理和服务成本,这明显推卸了政府提供公共产品服务的供给职责,明显加重了村集体经济组织及其成员的负担,使撤村建居后的原村干部群众意见较大。

推进撤村建居的必要性和重要性

撤村建居是城市化进程中的必然要求,有序推进撤村建居工作,有利于维护和发展村民切身利益,有利于化解城市化的中风险与矛盾,有利于提高首都超大城市治理的综合能力和水平。

(一)推进撤村建居是适应城市化高质量发展的迫切需要。改革以来,北京市快速的城市化进程,将大量的农村地区和农村人口卷入到城市化的浪潮中来,特别是在城市规划区和城乡结合部地区,出现了一大批农村土地被征占、农业产业消失、农民职业和身份转变、村庄结构形态完全改变、但却仍然保留村委会建制的有名无实的村,这种不城不乡、亦城亦乡的非正常状况,大大降低了城市化发展的质量,也阻碍了乡村社会向城市社会的转型发展。在新时代要实现城市化高质量发展,必须与时俱进地推进撤村建居工作,使已经城市化了的村庄名正言顺地成为城市社区的有机组成部分。

(二)推进撤村建居是分类实施乡村振兴的必然要求。由于城市化带来的巨大冲击,传统定型的乡村发生了明显的分化。实施乡村振兴战略,必须针对不同村庄的类型,实施不同的公共政策。对于城市规划区和城乡结合部地区已经拆迁上楼的三无村或者城市化村庄,不应采取普通村庄的乡村振兴政策模式,而必须提高实施乡村振兴战略的精准性,实事求是地推进撤村建居进程。但由于撤村建居工作的严重滞后,致使有关部门仍然按照普通村庄的定位进行新农村建设的投入和美丽乡村整治行动,造成了公共产品投入的扭曲和财政资金的巨大浪费

(三)推进撤村建居是促进城乡基层善治的重要举措。农村社区与城市社区具有不同的要素秉赋、产业结构、空间形态和现实需求,针对城乡社区的不同问题,只有把准脉、开对处方,才能对症下药。由于一些已符合撤村建居条件的村没有相应地撤销村委会建制,致使这些虽已经城市化的空壳村却仍然在执行农村的相关政策。有的空壳村反映,根据农村有关管理要求,他们每年收到上级拨付的用于保障村委会正常运转的数十万元经费,但由于村委会事实上已经基本停止运行,因而没法做到专款专用,为完成任务只好每年重复装修已废弃不用的原村委会办公楼。诸如此类问题,完全是城乡基层治理扭曲变形的重要表现,只有实事求是、与时俱进地推进撤村建居工作,为符合撤村条件的空壳村“摘帽”、为具备建居条件的城市社区“戴帽”,才能提高北京市城乡基层治理现代化水平,实现首都城乡基层善治的目标。

思考和建议

撤村建居是一项综合性、全局性、系统性的重大改革工程,也是一项惠及广大村民群众的民生工程,我们提出如下几个方面的政策建议:

(一)加强市级层面顶层设计,制定撤村建居统一政策

自从城市化启动以来,就存在撤村建居的客观需要。但长期以来,对于城市化发展导致撤村建居这一重大改革议程和实践工作,却一直缺乏市级层面的顶层设计,既无全市撤村建居工作的指导意见,也无撤村建居方面的地方性法规。这就造成各地在撤村建居工作上缺乏统一规范,也不利于撤村建居工作的常态化开展,由此积累了不少矛盾,产生了各种应当撤村却没有撤村的空壳村、应当理顺而没有理顺的村居混杂村等现象。

一是建议尽快制定全市撤村建居指导意见或全市撤村指导意见,明确撤村的指导思想、基本原则、撤村条件和程序、工作要求等,还可制定全市撤村建居地方性法规,将撤村建居工作全面纳入规范化、制度化轨道。

二是由于撤村建居工作跨越城乡两方面,贯穿市、区、乡镇(街道)、村居四级,涉及组织、民政、农业农村、公安、财政、规划和自然资源、人力社保、税务等诸多职能部门,事关村民群众的切身利益与社会的和谐稳定,必须加强统一领导,强化统筹协调,形成工作合力。

(二)适应改革发展新形势,及时优化调整撤村条件

随着改革发展的不断推进,2012年市民政局、市农工委等6部门联合印发的《关于推进城乡社区自治组织全覆盖的指导意见》(京民基发〔2012108号)确定撤销村委会建制的四个条件有的已发生了重大变化,需要与时俱进地进行调整与完善。

一是关于村民全部转为居民问题。一方面,这是规定行政村整建制农转居(农转非)的情况才能撤村,但在现实中还有不少村存在绝大部分村民已经转非,却有极少数村民因种种原因没有转非,按此条件则不能撤村。另一方面,在城乡二元户籍制度尚未改革的情况下将之作为撤村的必备条件是合适的,但在已经改革城乡二元户籍制度后就不符合政策了。20147月国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》以及20169月北京市政府发布《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》都明确规定取消农业户口和非农业户口的划分,统一登记为居民户口。就是说城乡居民已经没有农业户口和非农业户口的区分,都是居民户口,不再存在“农转非”的问题了(当然也不存在非转农的问题)。

二是关于村集体土地被征占的问题。一方面,由于各种原因,有的村土地并没有全部征占,而留下一些边边角角的零星土地没有被征占;有的村因政府推行平原造林政策,土地被租用种树,但并没有改变土地集体所有制。这些情况都导致这些村不符合撤村条件。另一方面,将于202011日施行的新修改的《土地管理法》对征地制度进行了重大改革,该法改变了过去农村土地必须经过征收为国有才能进入市场的规定,允许农村集体经营性建设用地在符合规划等条件下可以通过出让、出租等方式进入市场。就是说有已城市化的村并不需要土地被全部或部分征收后才能撤村

三是关于集体资产处置完毕以及成立新的集体经济组织问题。有的村因复杂的历史原因,存在少量集体资产没法处置,有的债权债务一时难以清理;有的村人口稀少,集体资产数额不多,没有条件或没有必要成立新的集体经济组织。

四是关于转居村民全部纳入城镇社会保障体系问题。这个条件是与土地被全部征占、村民整建制转非条件相统一的,但正如上文所指出那样,因种种原因总有一些村的土地没有全部被征占,还有一些村的村民没有全部转非,这就导致相关的村民难以全部纳入城镇社会保障体系。

根据这次调查的情况,我们认为可以将撤村条件区分为前置条件和后置条件,撤村的前置条件是指撤村前就已具备或满足撤村的前提条件。撤村的前置条件应该是:在城镇规划范围内,农村土地大部分已经被征收或征用,村民大部分已经拆迁上楼居住,村内产业已经非农化。就是说,在城市化进程中,城市周边和城乡结合部地区的村庄形态已经城市化、村民生产方式和生活方式已经城市化,这就具备了撤村的前置条件。至于其他因行政区划调整而撤并村庄的问题可以另行讨论。

撤村的后置条件是指拟启动撤村工作后应当遵守和承诺保障的必要条件。撤村的后置条件:完成集体经济产权制度改革,集体资产得到妥善处置,建立新的集体经济组织。根据村民拆迁上楼等居住地的变化情况,有关部门应当及时更改户口登记的相关内容。实行城乡社会保障制度并轨,补齐原农村居民与城镇居民在社会保障待遇上的差距。四是按照《村民委员会组织法》的规定,履行撤村的民主和法律程序。五是妥善处理撤村建居中干部群众普遍关心的民生问题,使撤制村民有更多的获得感。

(三)确保户改政策落地,全面停止实行征地农转非

一是148号令的有关规定已经严重滞后,应当废止。200471日施行的《北京市建设征地补偿安置办法》(市政府令第148号)(俗称148号令)确立了逢征必转的原则,该办法第19条规定:征用农民集体所有土地的,相应的农村村民应当同时转为非农业户口。应当转为非农业户口的农村村民数量,按照被征用的土地数量除以征地前被征地农村集体经济组织或者该村人均土地数量计算。应当转为非农业户口的农村村民人口年龄结构应当与该农村集体经济组织的人口年龄结构一致。这个征地农转非(农转居)的规定在城乡二元户籍制度没有改变的情况下有其合理性和必要性。但是10年后的2014724日,国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发〔201425号)第9条规定:建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型,统一登记为居民户口,体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。”201698日北京市人民政府印发《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》(京政发〔201643号)第7条规定:建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分,统一登记为居民户口,体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。148号令中的逢征必转与上述户籍制度改革政策已完全不相适应。

二是建议停止实行征地农转非政策。新的户口制度实行后,就不应该再实行农转非政策了。但时至今日,各地仍然依据148号令执行征地农转非政策,这说明新的户口改革政策还没有落地,有关部门没有及时修改旧的政策制度,造成了政策矛盾、政策打架、政策滞后等问题。有关部门必须加快修改有关与国务院和市政府户口改革政策不一致的旧规定,确保户籍制度改革政策落地,让广大农民享受到户籍制度改革的成果。建议全面停止实行已完全不合时宜、不合政策、不受欢迎的征地农转非政策,在撤村条件中取消农转非的规定。

(四)深化集体产权制度改革,强化集体经济组织建设

因城市化快速发展提出的挑战,北京市自20世纪90年代初就开展了农村集体经济产权制度改革,至今已完成约98%的村级集体产权制度改革任务,总体上走在全国前列。但仍然有部分村没有开展集体经济产权制度改革,绝大多数乡镇没有启动集体经济产权制度改革,已经开展集体经济产权制度改革的村也存在需要继续深化改革的问题,比如有的已开展集体经济产权制度改革的村,只是完成了清产核资、确定了成员身份、明确了资产份额,但并没有实行股份合作制。在集体资产处置上也存在一些问题,有的村集体资产处置不合理,有的村债权债务纠纷难以解决;有的村完成集体经济组织产权制度改革后没有建立健全完善的集体经济组织,有的集体经济组织没有建立健全法人治理结构,有的没有开展正常化、规范化、程序化的经营管理,等等。

19991227日北京市政府办公厅颁布《北京市撤制村队集体资产处置办法》(京政办〔199992号),对撤制村队集体资产的处置分两种情况进行:一是对集体资产数额较大的撤制村队,要进行股份合作制改造,发展股份合作经济。二是对集体资产数额较小,或者没有发展股份合作制经济的村队,其集体资产处置原则是将固定资产折价款、历年公积金、占地补偿费,交村或镇集体经济组织管理,待村或镇集体经济组织撤制时再处理;将青苗补偿费、地上附着物补偿费,公益金、福利基金和低值易耗品、库存物资、畜禽的折款以及国库券等,兑现给集体经济组织成员。

我们认为,对于撤制村,一是在总体上要坚持“撤村不撤社”的原则,加强集体经济组织建设,健全法人治理结构,拓展和完善集体经济组织服务功能,维护和发展村民的集体收益分配权。二是对于个别情况特殊而不具备发展股份合作制经济条件的村,可以在撤村的同时,撤销村集体经济组织,按照有关民主程序,可以将全部集体资产兑现给集体经济组织成员。

(五)尽快修订148号令,彻底改变“逢征必保”政策体系

《北京市建设征地补偿安置办法》建立了“逢征必保”的政策。依此规定,有关部门制定了《北京市整建制农转居人员参加社会保险试行办法》《关于征地超转人员生活和医疗补助若干规定》等政策文件。这个“逢征必保”政策的本意是将撤村建居的村民纳入城镇社会保障体系,但在实际运作中,转居村民加入城镇社会体系需一次性趸缴巨额的社会保障等费用,这个政策完全按照城镇社会保障制度的设计要求农村村民一次性缴纳社会保险费用,而忽视农村社会保障的特殊性和农民的贡献性。这个因转居参保而必须趸缴巨额社会保障等费用的政策做法已遭到村干部和村民群众的普遍质疑。事实上,农民作为公民,不管其土地是否被征收或征用,都应平等享有宪法赋予的平等社会保障权利。近些年来,国家和北京市都建立了城乡统一的社会保障制度。

为此,我们建议:

一是尽快全面修订或废止《北京市建设征地补偿安置办法》。该办法是在传统的城乡二元体制尚未破除的情况下制定的,其中的一些规定带有明显的城乡二元思维和特征。随着新的《土地管理法》实施,北京市也应当重新制定《土地管理法》的实施条例或办法,新制定的条例或办法应当作为地方性法规由市人大常委会制定。

二是废止《北京市建设征地补偿安置办法》以及《北京市整建制农转居人员参加社会保险试行办法》《关于征地超转人员生活和医疗补助若干规定》等围绕“逢征必保”建立的社会保障政策。一方面,这种征地社保政策没有正视几十年来农民对国家的重大贡献,没有体现以城带乡、以工哺农的政策导向,反而将本应由政府承担为农民建立社会保障的历史欠债的责任全部推卸给村集体和农民承担。我们建议应当明确国家、集体、农民在社会保障上的各自职责和承担比例,并且应当向有利于农民的方向上倾斜。另一方面,近些年来,北京市已经建立了城乡居民统一的社会保障制度,通过征地为农民建立社会保障的政策已经过时。比如,200911日施行的《北京市城乡居民养老保险办法》(京政发〔200849号)对城乡居民的基本养老保险进行了整合与统一。自201811日实施的《北京市城乡居民基本医疗保险办法》(京政办〔201729号),对城乡居民的基本医疗保险进行了统一,实现了城乡居民基本医疗保险制度城乡一体化。该办法实施后,《北京市人民政府关于印发北京市城镇居民基本医疗保险办法的通知》(京政发〔201038号)和《北京市人民政府办公厅转发市政府体改办等部门关于建立新型农村合作医疗制度实施意见的通知》(京政办发〔200331号)已同时废止。

三是政府应当承担补齐农村居民社保与城镇居民社保在缴费和待遇上的差距责任。目前北京市农村居民基本参加了城乡居民基本医疗保险和城乡居民基本养老保险,撤村建居不必再根据148号执行征地必保政策。一方面,撤村建居的村民可以选择参加既有的城乡居民基本医疗保险和基本养老保险,有关部门不必作强制性规定。另一方面,撤村建居后如果村民参保缴费标准低于城镇居民缴费标准,应当由政府、村集体、村民按一定比例缴纳相关差额费用,改变由村集体缴纳巨额社保费用的政策,强化政府的社保责任。建议市区两级政府从土地出让收入、村集体从土地补偿费中支付需补齐的社保费用,同时逐步提高撤村居民的社会保险待遇水平。

(六)强化政府公共职责,协同推进撤村与建居工作

撤村与建居是城市化进程中基层社区实现结构转型的前后相扣的两个重要环节,应当统筹推进撤村与建居工作。

一是有的撤制村因人口较多、就地上楼,可以单独建立居委会;有的村因人口较少,实行了异地上楼居住,与其他数个撤迁村共同组建新的居委会。新建的居委会要加强统筹规划,进行合理布局。

二是在建立新的居委会中,要进一步凸显政府的公共管理和公共服务职责,将新建居委会的公共管理和公共服务费用纳入财政预算,全面改变一些地方仍由村集体经济组织承担新建立的居委会公共管理和服务成本的现象。

三是对于一些因撤村但没有撤社的农村集体经济组织,事实上也转身为城镇集体经济组织,其所属街道应建立指导集体经济组织相关工作的机构,确保撤村后的集体经济组织能够规范健康发展。要高度重视撤村后的新居民的就业问题,应当将撤村后的新居民纳入城镇就业保障体系。