编者按
近年来，为了实现农户承包土地分散地块集中，各地进行了不同路径与方式的探索。贵州安顺塘约村搞的是“村社一体”“七权同确”。山东烟台地区部分村实行的是“确权确股不确地”。这两种探索，都对现行农村政策制度特别是基本土地制度做了某种程度的变更。一个是变更了土地所有权，将自然村（原生产队）所有变更为行政村（原生产大队）所有，同时，合并了农户的承包权和经营权；一个是对“三权分置”中的土地经营权附加了约束条件。这里就提出一个问题，中央要求土地承包制长期稳定不变，同时要求实现土地集约化、规模化经营。这当中，是否只有变更家庭承包制才能实现土地的集约化、规模化经营？是否可以在不变更家庭承包制的情况下实现土地集约化、规模化经营？对此，安徽省涡阳县进行了自己的探索。该县在楚店镇三里赵村老龙窝庄组织的以耕地地块整合为核心的“一块田”农业改革综合试点，在坚持家庭承包制基础上，实现了农户承包地块从分散到集中的转变。他们创新实践的主要特点，一是坚持以1994年二轮承包原人口基数不变，二是坚持由家庭承包土地的制度不变，三是坚持实施二轮承包以自然村（原生产队）为单位的互换地块范围不变，即土地所有权不变。这“三个不变”既体现了中央关于土地集约化经营的要求，又坚持了农村基本土地制度，较好地解决了农户承包土地地块整合中最核心、最复杂、最紧要的问题，值得持续关注和深入研究。
在坚持承包制基础上实现土地
地块从分散到集中的转变
——涡阳县楚店镇“一块田”改革试点情况调研报告
联办财经研究院
自上世纪八十年代初我国农村普遍实行家庭承包制以来，广大农户的生产积极性空前提高，粮食产量迈上大台阶，农村面貌发生深刻变化。随着农业生产力的不断发展，各地农村长期存在的农户承包地块分散零碎、责任边界模糊、公私不分等问题日显突出。这种现象不利于机械化作业，不利于规模化管理，不利于新科技、新技术、新品种的推广，不利于保护农户和集体的利益，成为制约农业农村发展的一个瓶颈性问题。安徽省涡阳县在楚店镇三里赵村老龙窝庄组织的以耕地地块整合为核心的“一块田”农业改革综合试点，探索在坚持家庭承包制基础上，实现农户承包地块从分散到集中的转变。这项试点按照“镇指导、村为主、户参与”的原则有序推进，以1994年分地人口为基础进行“小块并大块”，而后按照既定程序将合并地块重新丈量分配到户。由于准备充分，实施方案完备可行，思想动员深入人心，组织领导坚强有力，改革试点顺利实施，实现了既坚持承包制，又保护了农户和集体权益的目标，成效显著。
一、试点主要内容
楚店镇位于安徽省涡阳县南部，国土面积76平方公里，耕地面积8.26万亩，辖14个村（居），人口6.23万，农业人口5.81万，是一个传统的农业大镇。老龙窝庄现有680人，1994年分地的耕地面积696亩，分地人口435人，分地户数119户，现有户数156户。改革采取亲属合并、邻里好友合并等形式产生46个号，2020年4月19日召开“一块田”现场摇号会，以二次抽号方式进行摇号，县公证处现场公证。先抽取顺序号，再按照顺序抽地块号，并现场登记明确到户，镇业务部门、村干部及村监督委员会共同监督执行，将村属可用耕地丈量分配到户。
二、试点组织领导
改革试点面临重重矛盾与困难。一是由于历史原因，存在宅田合一，农户宅基地与承包地互联互换较多等情况，问题矛盾错综复杂。二是1994年分田到户时，由于法制不健全，监督不到位，群众文化水平较低，没有完全做到公开公平透明，个别党员干部、农户有多占集体资产行为，一定程度上形成改革试点的阻力。三是五保户死亡后存在其承包地被亲属占用的现象，是改革试点难啃的“硬骨头”。四是由于多年来集体资产没有清理整治利用，农户非法侵占或取土等公私不分现象大量存在，增加了试点工作难度。五是老龙窝庄农业基础设施不完善，个别地块不能实现旱能灌、涝能排，群众担心抽到低洼地块后减产或绝收。面对严峻的现实，镇党委敢于担当，加强对改革试点工作组织领导，将思想政治工作和法治思维贯穿改革试点全过程，创新实践，务求必成。
（一）成立工作组织。按照“镇指导、村为主、户参与”的原则，镇成立农业改革综合试点指导小组，村成立“一块田”改革工作领导小组，把握政策导向，确保稳妥推进。加强与县农业农村局的信息沟通和协调，获得政策支持和帮助。
（二）坚持工作原则。在充分尊重民意、广泛征求意见的基础上，结合实际制定具体实施方案。在操作过程中，坚持以1994年二轮承包原人口基数不变，坚持现行家庭承包制度不变，坚持二轮承包以生产队（或村民组）为单位的互换地块范围不变，坚持农村集体土地所有制性质不变，坚持以适应现代农业发展不改变土地用途的原则不变；做到与实现脱贫攻坚相结合，与乡村振兴战略相结合，与三资清理、集体资产治理、壮大村集体经济相结合，与现代农业发展相结合，与扫黑除恶信访维稳相结合。
（三）深入宣传政策。充分利用广播、群众会、群众代表会、到户宣传等形式，宣传“一块田”改革的好处，充分调动群众参与的积极性和主动性，做到改革内容家喻户晓、人人皆知，获得全体村民的认可。
（四）公开解决问题。在土地地块分配、面积丈量、群众确认的过程中遵守公开公平公正原则，推进过程每个环节均听取群众意见和建议，对反映的问题及时解决。对群众提出的问题和群众之间的矛盾，两委成员和群众代表因人施策拿出解决问题的办法和措施，积极主动解决直到农户满意。在工作推进过程中矛盾全部一次性解决，没有出现信访案件，群众满意。
三、试点工作流程
（一）镇组织召开行政村两委成员座谈会，学习有关“一块田改革”政策，提高两委成员对一块田改革的认识。3月4日，9个两委成员一致同意在老龙窝自然庄实施“一块田改革”。
（二）3月6日上午召开老龙窝庄村党员、村民组长会议，宣传政策和改革意义，对一块田改革在老龙窝试点方案进行审议。参会人员表决一致同意，3月6日下午召开村民会议，通知到户，户主参加，1994年分地户数119户户主参加106户，户主委托家庭成员参加13户（18周岁以上）。119户表决一致同意“小块并大块”。在村监督委员会的监督下，对表决结果进行公示，接受群众监督。
（三）公示结束后，整理群众反映问题4条，2020年3月13日再次召开老龙窝自然庄群众大会，公平合理推选群众代表15名，参与一块田改革实施全过程，解决工作过程中遇到的问题。3月14日两委成员与群众代表全部参与分4组，每组5人，2名两委成员3名群众代表逐户签字认可。119户全部同意并签字，公示签字结果。
（四）2020年3月14日晚上召开村两委成员及群众代表会议，对入户征求意见和建议及农户提出的问题，先通过村两委和村民代表把问题逐项梳理，根据实际拿出解决办法，举手表决通过，并张榜公示。
（五）2020年3月16日由村民代表和村民组长召开会议，根据今后农村发展形势适应现代农业发展，研究村庄规划、生产路、地边沟等预留面积，适应今后发展，统一意见后，对本村所有23块地确定四至，全部进行丈量，结果公示。
（六）2020年3月18日逐户校对1994年分地人口，地亩、户主或户主委托人签字认可，结果公示，接受监督。并对农户自愿合并地块并号的进行确认登记签字认可公示。
（七）2020年3月19日召开会议，镇村人员参与，村监督委员会、党员、村民组长、村民代表参加，首先表决确定23块地块排序，其次表决确定抽号方式，根据农户自愿，全村119户合并45个号，经表决一致同意。为做到公平合理，表决通过采取二次抽号，第一次抽顺序号、第二次抽地块号，再次确定人口数并逐户确定抽号人员签字核实后公示。公示地块排序号、地块亩数和召开大会的时间地点。
（八）2020年3月26日召开老龙窝庄村民大会，每户抽号人员全部到场，在镇村人员的监督下，县司法局公证处全程录像，开始现场第一轮抽顺序号，公证处人员现场把号整理放入箱内，把排序号登记好后第一次抽号，第一次45个号抽完后，从1号至45号依次有序抽取到户地块号，而后按户登记，签字确认并公示。
（九）2020年3月29日--4月4日，经公示无异议后，按照农户所抽的地块号，依次有序分田到户，合并后的地块自己分到小户，县农委委托测绘公司测绘到户重新确权，今年夏种按照一家一块田耕种。
四、主要成效
（一）解决了群众地块“零、散、乱”难以规模化耕种问题。合并后大地块面积达40-60亩，小一点的地块也在10亩左右，方便农业机械作业，提高耕种及收割效率。推进农业产业结构调整和集约化、规模化经营。调动农业企业、农业经济合作组织、大户等合作发展的积极性。为外出务工人员稳定务工就业奠定了基础。
（二）核实耕地面积。老龙窝自然庄1994年二轮承包耕地面积696亩，改革后实际丈量耕地面积1091.5亩，比二轮承包面积增加395.5亩，其中集体收回死亡五保户5户耕地，6人17亩。
（三）破解了历史遗留的“宅田合一”复杂难题。改革试点中，土地确权与宅基地分开确权到户，农户耕地与宅基地分别明确了范围和产权，解决了1994年以来，由于法制不健全、监督机制不完善、干群素质低等原因所形成的不公平、不公正问题。老龙窝庄收回近230亩“三边四荒”沟塘河坝上被部分农户非法侵占的土地，解决了集体资产资源“公私”分不清的问题。通过确权到户使农户合法资产资源受到保护，消除了个别农户欺上瞒下、多占多分耕地的不公平现象，保障了社会稳定，同时明确了集体资产资源不受侵占、破坏损毁。通过对集体资产资源整治整顿，合法拍租流转，壮大了村集体经济，也使群众得到实惠。
（四）为土地流转创造了有利条件。通过小块并大块，每户地块面积并大，解决了土地流转适度规模经营成本高的难题。合并大块后新型农业机械得到了广泛推广应用，提高了农业机械化工作效率，机械作业费用降低，土地流转价格上涨，原零星地块每亩300-500元，合并后每亩600-800元，群众收入得到显著提高，进一步助推了土地流转。
（五）清理出的集体土地，使得村庄合理规划布局及村民文化广场休闲中心用地得到解决。目前老龙窝庄正在征求群众意见，计划采取一事一议，筹集资金建设公益项目，让群众休闲健身有去处，提高群众文化生活水平。
（六）参与改革农户典型案例
1.孙友义户：1994年分地人口4人，分地面积9.6亩，6块地，原地块零星，在村东西两个方向，耕、种、管、收都不便。孙友义外出务工，农忙时还需回家收种，既要顾东地又要跑西地，费时费力。一块田改革后，与亲属合并在一块地，农忙时孙友义在外地务工没有回家，亲属帮忙联系机械一次性耕种结束，既减少了来回回家时间，又减少支出，孙友义很放心很满意。
2.孙友户：1994年分地人口4口人，分地面积9.6亩，7块地，长期以来多次与邻居发生地边矛盾，现在亲属并成一块地，邻里矛盾自然化解。
3.赵庆国户：1994年分地人口10人，实际应分地24亩，因赵庆国父亲原来是楚店小乡党委书记，1994年分地时没有通过丈量直接给预留下两块地，面积31亩，多出7亩。一块田改革时，赵庆国主动找到村干部，要求退还多占耕地7亩。赵庆国说，小块并大块群众大力支持并主动配合，体现公平、公正、透明，都能够顾全大局，因历史遗留问题，我家多出的耕地应该主动退还集体。
4.赵凤银户：1994年分地人口11人，分地面积26.4亩，7块地。家庭长期外出，由于地块零星，流转给大户每亩400元；小块并大块后，流转给同一人每亩流转费用增加到700元，每年土地流转收入增加7800元。
5.赵修廷户：1994年分地人口6人，分地面积14.4亩，7块地。原流转土地84亩，21块地，耕、种、收、管不便，收种时经常与邻里发生矛盾，产生信访事件。小块并大块后，流转土地120余亩，4块地，收种管理方便，矛盾没有了，成本降低收入增加。
楚店镇党委将“一块田”改革试点与集体资产清理整顿，人居环境整治、改变乡村陋习、普及现代文明等相结合，统筹协调，同步展开。截止目前，三里赵村8个自然庄，其中4个自然庄已完成一块田改革，其他庄正在推进。2020年6月该镇对试点经验进行认真总结提炼，形成可复制、可推广模板。下一步各村将选择1-2个自然庄试点，计划用三年时间年全面完成这项改革。
