2012年，十八大以后的第一次中央经济工作会议就明确指出产能过剩是我国宏观经济的主要问题。这是十八大新的中央领导第一次对宏观经济问题做出的重要判断。但是，通过回顾发现：从2013年到2015年煤炭产能不仅没有减少，反而每年都在增加。为什么煤炭工业“十二五”规划未及时调整经济指标，导致煤炭工业在2013年到2015年期间产能过剩加剧？

一、 问题：以煤炭为例的分析

2012年底中央把化解产能过剩作为六大任务之一，但是在2013-2015年期间，煤炭行业产能加剧过剩。

中国煤炭工业协会数据显示：截至2015年底，全国煤矿数量1.08万处。全国煤矿总规模为57亿吨，其中正常生产及改造的煤矿39亿吨；停产煤矿3.08亿吨；新建改扩建煤矿14.96亿吨。据国务院安委会2015年8月的通报，全国共有4947处停产、停建矿井，其中停产、停建1年以上的有3346处。也就是说停产、停建矿井占矿井总数的46%，在产矿井只占矿井总数的54%。可见产能过剩问题非常严重。

回顾煤炭“十二五”规划，规划的主基调仍是基于煤炭消费量还将持续增加的基本认识，虽然“考虑到调整能源结构、保护环境、控制PM2.5污染等因素的影响，煤炭在一次能源结构中的比重将明显下降。合理控制煤炭消费总量，限制粗放型经济对煤炭的不合理需求，降低煤炭消费增速，也是煤炭工业可持续发展的客观需要，2015年消费总量宜控制在39亿吨左右。”但是，在煤矿建设方面：“十二五”新开工建设规模7.4亿吨/年，建成投产规模7.5亿吨/年，结转“十三五”建设规模3.5亿吨/年。在企业发展方面：形成10个亿吨级、10个5000万吨级大型煤炭企业，煤炭产量占全国的60%以上。可以看出，煤炭“十二五”规划对消费端已经在控制总量；但是，在供给方面，产能建设还没有“刹车”也没有设立预警机制。（见表1）。

表1  2004-2015年中国煤炭消费量与产能变化

数据来源：国家统计局、能源局、万得资讯

分析表明：

在2009到2011年“四万亿”作用下，煤炭在能源消费中的占比已是波动下降。“十二五”期间，煤炭消费在能源消费总量中的占比已经呈下降趋势，煤炭消费总量的年增幅也已呈现下降。

但煤炭工业“十二五”规划的经济指标仍以增量建设为主设立发展目标——在“十一五”结转建设规模3.6亿吨/年的基础上，“十二五”新开工建设规模7.4亿吨/年，建成7.5亿吨/年，结转“十三五”建设规模3.5亿吨/年。

在此规划引导下,“十二五”期间煤炭开采和洗选业的年固定资产投资完成额累计达到约2.8万亿，年均投资5600亿元。在产能已经过剩的2013、2014、甚至2015年，仍有约1.4万亿的投资到位（占“十二五”期间总量的50%）。

因此，虽然 “十八大”后的第一次中央经济工作会议已经明确提出产能过剩是国民经济发展中的主要问题。也就是说，2013年到2015年期间，如果根据中央的化解过剩产能的精神，煤炭产业的产能本应该减少，至少应该控制产能不能再继续增长。但是，事实却是：煤炭行业产能过剩局面在2013-2015年期间不仅没有改善反而加剧恶化。在产能已经过剩的2013、2014、甚至2015年，仍有约1.4万亿的投资到位（占“十二五”期间总量的50%）。并没有落实中央领导化解产能过剩的决策，而是在继续扩张。

最终导致当前全国煤矿产能规模达到57亿吨，即使扣除违规停建煤矿，产能依然严重过剩。导致煤炭“去产能”工作任务艰巨而繁重。尽管历史不能假设，但是，如果根据十八大后中央领导2012年底的指示精神。从2013年开始，就启动煤炭化解产能工作，至少能够控制新产能的增长，到2015年底，总产能至少不是57亿吨，可能在48-52亿吨左右。

分析煤炭“产能”形成过程发现，在煤炭工业“十二五”规划指标引导下，一方面，规划内新建、扩建项目，另一方面，由此引导社会资本进一步形成大量违法违规项目，造成产能加剧膨胀。即使到了明确提出“去产能”的时期也继续扩张。在所谓“上大压小”的方针下，积极“上大”，消极“压小”，形成上大多、压小少，令产能继续扩张。最终表现为煤炭工业“十二五”规划的执行没有根据经济形势变化及时调整成为煤炭产能过剩的重要原因之一。

二、 问题分析

以煤炭工业为例的分析，可以看出：五年规划的规划内增量产能的形成、违法违规产能的形成以及存量落后产能的难以去除，与五年规划制定时经济指标高企，实施过程中没有风险评估和动态调整，导致社会资金对市场走势波动的估计不足、盲目跟进有直接关系。

在我国经济体制中，需求量方面政府有一定的控制能力，但主要还是由市场决定。而供给量则更多地由政府和国有企业决定。由于五年规划是经过若干程序由全国人大批准，因此，不经过全国人大审议、修订，按照五年规划执行有关投融资等项目就不能说是错误的。但是，“十二五”煤炭工业规划指标的执行确实暴露出我们五年经济规划制定和实施工作中存在的问题与不足。

（一）原因分析

通过对煤炭的案例分析可见：“十二五” 期间煤炭行业产能过剩情况日益严重，虽然2012年底的中央经济工作会议已经提出化解产能，但是，2013年、2014年、甚至2015年仍然出现煤炭开采和洗选业年度固定资产投资完成额不断到位。

数据显示：截至2015年底，全国煤矿总规模为57亿吨，其中正常生产及改造的煤矿39亿吨。停产煤矿3.08亿吨。新建改扩建煤矿14.96亿吨，其中约8亿吨属于未经核准的违规项目。

按照煤炭工业“十二五”规划，除了“十一五”结转建设规模3.6亿吨/年外，规划“十二五”新开工建设规模7.4亿吨/年。“十二五”期间建成7.5亿吨/年，结转“十三五”建设规模3.5亿吨/年。

以上事实反映出，煤矿建设属于中长周期项目，同时五年规划也属于阶段性规划，因此，不仅需要考虑当期经济发展的需要，还有预估下期的经济形势，因此，规划工作非常不易。总结历史经验我们认为有几个方面的工作重点难点、问题，集中表现为：

1、历史的经验告诉我们，五年规划制定的时间距规划执行期末至少有7-8年以上的时间差距。时间差距就会出现预测赶不上变化的问题。特别是处于全球化市场经济的大背景下，经济形势不仅要受到国内市场变化影响，而且更要受到国际市场变化的影响，因此对经济发展变化的形势很难做到准确把握，对经济发展7-8年的预测发生一定的偏差的概率很高。

2、长期以来，我国的五年经济规划从制定到实施，基本围绕总量发展的理念，而经济规划的执行是严格按照规划启动时间执行的。在规划指引下，投资项目往往成为实施最快、执行力度最好、最按时完成的部分，也是各相关主体落实最好的方面，执行力度最强。

3、以煤炭“十二五”规划为代表的既往五年规划，始终基于GDP数量增长为主导的理念，“不以GDP论英雄”的理念还没有完全树立起来，因此发展理念上缺乏对经济质量、经济波动性的考量，更没有预测到“十二五”末期会出现经济下行的可能性，按照一贯的数量增长预期，严格按照实现“十二五”规划的经济指标执行。因此经济规划没有启动根据经济形势的变化做出经济指标适应性调整的机制，或给出适应性的范围幅度建议。最终导致全社会“严格”按照规划经济指标执行，确保目标实现，最终导致产能以“惯性”释放方式膨胀。

现实说明：直到2016年，产能过剩问题已经“大兵压境”，“去产能”工作迫在眉睫，否则全行业亏损。在现实的“评估”结果已经明确的情况下，煤炭行业才“去产能、控产量”并举。近期能源局在“十三五”能源发展九大任务中指出：减量替代，前三年原则上不上新项目。并退出5亿吨，减量重组5亿吨，减少非法超产产能5亿吨。在此我们假设，如果这些工作提前做在2012年、2013年甚至2014年，至少新建、扩建产能能够减少5亿吨/年的规模，现实的行业局面和“去产能”压力就不会这么大。上亿元的资金也不会进一步投入后再停建、缓建。

因此，我们认为，五年规划制定以后，必须通过后期实施过程中评估工作的及时、科学来适时调控。

（二）五年规划评估工作的评估

我国五年规划的评估工作已经在实施之中：从1953年我国编制第一个五年计划算起，到2015年，我国已经制订并实施了10个五年计划和两个五年规划来指导我国经济和社会发展，其中从“十一五”开始，将计划改为规划。从五年计划到五年规划，评估工作业经历了一个从监测到实现依法评估的过程。“一五”时期，开始以年度监测为主。到“十五”时期：首次尝试官方中期评估，但是缺乏因素深度分析。“十一五”时期开始，依法（根据2006年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第二十一条：国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准后，在实施的中期阶段，人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人民代表大会常务委员会审议。规划经中期评估需要调整的，人民政府应当将调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。）进行中期评估，并聘请了第三方独立评估。“十三五”开始在中期评估的基础上，国家开始对五年规划实施年度监测，根据《国家发改委关于组织开展2016年度“十三五”规划实施情况监测工作的通知》要求：年度监测要紧扣国家“十三五”规划重点内容，聚焦规划所提出的发展理念、发展主线、主要目标、重点任务和重大工程项目，尤其是政府职责范围内的事项。监测内容主要是：创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的落实情况，供给侧结构性改革的进展形势，经济发展、创新驱动、民生福祉、资源环境4个方面25个主要指标的实现趋势，创新驱动发展战略、新体制构建、产业体系优化、全方位双向开放、城乡区域协调、生态环境改善、脱贫攻坚、民生保障、社会治理等任务的推进情况，重大改革、重大工程、重大项目特别是23个专栏中165个重大工程项目的工作进度。至此，我国已经形成了五年规划年度监测、中期评估、总结评估的评估工作体系。

但是，目前我国五年经济规划评估工作存在缺陷：“五年规划”是中国特色的制度安排，国际通行的评估方法只具有一定的参考意义，而且正式设立五年计划官方评估与第三方评估时间短，尚未形成成熟的评估体系。

指标体系的科学性问题是当前的五年规划的评估的首要问题：

1、中期评估侧重于服务于下一个五年规划，侧重于确保经济指标的完成率，缺乏反映对面临问题和趋势的评估指标。

2、目前国家已经及时启动了五年规划的年度监测工作，改善了以往缺乏年度评估下对对规划经济指标的动态监测内容。但是，由于这项评估工作刚刚开始，评估指标体系的设立还没有经验，目前看，年度监测缺乏动态风险监测和预警指标。这样会使监测的反馈功能差，致使纠偏机制的启动滞后。如果依靠中期评估后发现问题进行纠偏，往往滞后于实际，无法把问题解决在初始阶段。

这些问题反映在煤炭行业，表现为当年制定煤炭“十二五”规划时经济指标设立过高，在指标设立后缺乏动态风险监控和及时调整，导致在规划实施过程中，根据规划的经济指标不断开展项目，当经济波动出现时已经难以“刹车”，即使“叫停”，规划下的投资“惯性”也会导致进一步的产能膨胀。同时，强制“刹车”后，再“去产能”十分艰难。根据2016年的情况，目前煤炭解决供给侧“去产能”问题，不仅“去产能”、同时还“控产量”。也就是说，仅仅“去产能”无法完成解决问题，还必须通过政府指令性“控产量”才解决市场供给侧的问题。事实上，“控产量”在减少市场供给量上发挥了主要的作用。彻底去掉过剩产能十分不易。

以上因素导致以煤炭“十二五”规划为代表的经济规划指标设立以数量增长理念为主导，预期过高；缺乏实施过程中的风险监控；缺乏及时的指标调整机制；加之经济总量发展诉求下地方规划与国家规划不统筹协调，导致规划引导下的社会资金、资源重点集中在热点领域，产能扩张，最终，当经济环境发生变化时，市场走低而新建产能却呈现出“惯性”释放，加剧产能过剩。叫停则导致资金、资源等的巨大损失和浪费。

通过以煤炭工业为例的分析可以看出，当前煤炭产能构成包括：存量产能，新建、改扩建增量产能，违法违规建设。而存量落后产能与增量新建、改扩建产能，违法违规建设产能之间的市场争夺是当前“去产能”工作的基本矛盾，直接导致去产能工作任务繁重。目前在“去产能”和“控产量”双管齐下的方式下，产量萎缩导致的市场供给紧张，只是表象的供不应求，本质的产能过剩、特别是落后的、违法违规的、不安全的产能的去除问题，并没有实质性解决。

三、 煤炭需求量呈下降趋势与“十三五”期间煤炭规划

总结煤炭工业“十二五”规划制定、实施工作中的失误，可以为“十三五”规划的制定、实施提供经验和教训。我们面临的问题是“十三五”规划的实施会不会重复“十二五”规划制定、实施中的失误？

1、“十三五”期间煤炭需求量呈下降趋势

目前我们已经处于“十三五”开局阶段。根据我国《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》、《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》，煤炭消费总量仍然还将上升：与2015年比还有2.068亿吨标煤的增长量，即使与2014年历史峰值比也还有1.644亿吨标煤的增长量，年均3000——4000万吨标煤的增长量。

表2  《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》中

我国能源利用量与利用结构变化分析表

数据来源：国家统计局及联办财经研究院对《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》的分析

数据证明：我国煤炭消费已步入减量轨道，呈现煤炭占比、煤炭利用总量同时下降的局面，煤炭消费峰值已过（见表2、表3）。具体可见：

“十二五”期间我国煤炭总消费量的年度增量呈现波动下降，2015年度增量出现负增长（见下表3）。

“十二五”期间，通过火电技术改造、节能减排、结构调整可再生替代，煤炭在能源消费中的比重从2012年开始一路下行，年均减少1个百分点以上。即使在2009到2011年“四万亿”作用下，在能源消费中的占比也是波动下降的。2015年，“新常态”下，这种趋势更加明显。因此，2007年我国煤炭消费量占一次能源消费比重在到达了72.5％的高峰后能源结构中煤炭占比峰值成为历史。

但是，这种情况在制定 “十二五”规划时、甚至在《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》、《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》时并没有得到足够关注。

表3  2001-2015年中国煤炭消费量与变化数据分析

数据来源：国家统计局

现阶段已经步入“十三五”时期，我国煤炭利用面临的新形势特征是供给侧改革、“去产能”、经济“新常态”。如果把未来影响煤炭利用的因素分为增量因素和减量因素，可见增量因素少，减量因素成为主导因素（相见下表4）。

表4 现阶段煤炭消费量变化的主导因素分析

资料来源：联办财经研究院研究结果

上述“十三五”期间煤炭利用影响因素将导致煤炭利用的三大板块的走势将呈现：由“电煤和直燃煤/散烧煤”组成的燃料煤利用总和将不断下降；煤化工难以带来巨大的煤炭利用增量市场。

基于以上分析，我们的基本判断是：在新形势下，虽然煤炭基础能源地位在一定的历史阶段仍将保持不变，但是，随着煤炭消费总量、消费结构占比“双降”局面的呈现，特别是煤炭消费总量的加速减少，未来突破2014年煤炭消费总量历史高值的可能性很小，煤炭消费的峰值已成为历史。“十三五”期间能源利用中煤炭的占比将进一步下降至60%以下。

为此，我们会同社科院进行了“基于投入产出模型对十三五期间煤炭消费总量进行的预测”，结果显示：

ü 在基准情景下（年GDP增长率6.5%），2020年中国的煤炭消费总量为38.16亿吨原煤（相当于27.26亿吨标准煤），明显低于《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》提出的42亿吨原煤（相当于29.76亿吨标准煤）目标。

ü 在宏观经济低速和中低速情景中（年GDP增长率5.5-6%），2020年全国煤炭消费总量在36.10-37.12亿吨原煤（相当于25.79-26.51亿吨标准煤）。

ü 即使在高速增长情景中（年GDP增长率7.0%），2020年全国煤炭消费总量也只有39.23亿吨左右原煤（相当于28.02亿吨标准煤）。

结构分解的结果显示，未来中国煤炭消费量的增长主要来自经济规模总量的上升，但其他因素将有利于减少煤炭消费量。产业结构的变化特别是中间投入结构的变化将成为抑制煤炭消费增长的主要因素。技术进步和能源结构变化带来的部门煤耗强度变化，仍将对煤炭消费产生重要的抑制作用，但其重要性将退居次要地位。这意味着，结构优化后经济总量增长与煤炭消费总量的关系更加背离。

表5 基于投入产出模型对“十三五”期间煤炭消费总量进行的预测

数据来源：《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》；张友国、曾力生《2020中国煤炭消费总量预测》中国社会科学院数量经济与技术经济研究所 20160924

2、火电行业“去产能”的现状是“十三五”期间煤炭需求下降的代表

火电是煤炭的主要下游产业，火电的需求增速也在日趋放缓。成为煤炭消费下降的典型代表。“十二五”规划的引导则加剧产能过剩，并潜在着商业纠纷。

2001年以来，火电设备利用小时数波动下行，与发电设备利用小时数同步，发电量萎缩。2014年，全国火电设备利用小时4706小时，已经是上一轮低谷1999年（4719小时）以来的年度最低值。2015年火电的利用小时数进一步拉低到4329小时。如果按照火电设备年均利用小时数一般应在5500小时比照，实际利用率只占86%，如果按照可最大年均利用小时数8000小数比照，则刚刚达到54%。说明火电已经严重过剩。

表6 各类主要电源装机容量年发电小时数（小时）

数据来源：国家统计局、中电联。附注：计算中装机容量数值风电、光伏发电取（上年数+下年数）/2，其他取年度统计值。2015年数据来自中电联

就在火电利用小时数持续走低、清洁电力波动增长，电力显著过剩的情况下，已经占全国火电装机容量94.1%(相见附录2)的煤电项目建设2015年仍呈现“小高潮”状态。

根据国投信安(北京)工程咨询有限公司《中国发电行业中长期发展研判报告2016年版》：截至2015年底，全国共有在役煤电机组5213台、89143万千瓦。全国共有在建煤电机组399台、17072万千瓦。为此，发改委、国家能源局联合下发特急文件，督促各地方政府和企业放缓燃煤火电建设步伐，取消、缓核、缓建一大批煤电项目。

其中，

Ø 被取消的：不具备核准条件的煤电项目。其中包括：（1）2012年及以前纳入规划的未核准煤电项目必须取消。相应规模滚入当地未来电力电量平衡，待2018年后结合电力供需情况再逐步安排。（2）其他不具备核准(建设)条件的煤电项目鼓励取消。

Ø 被暂缓核准项目的：电力盈余省份煤电项目2017年前(含2017年)暂缓核准除民生热电外的自用煤电项目(不含国家确定的示范项目)。这些省份包括：黑龙江、山东、山西、内蒙古、江苏、安徽、福建、湖北、河南、宁夏、甘肃、广东、云南等13省(区)。

Ø 缓建项目的：电力盈余省份的自用煤电项目，尚未开工建设的，2017年前应暂缓开工建设;正在建设的，适当调整建设工期，把握好投产节奏。这些省份包括：黑龙江、辽宁、山东、山西、内蒙古、陕西、宁夏、甘肃、湖北、河南、江苏、广东、广西、贵州、云南等15省(区)。

2016年将严格控制煤电新开工规模，对存在电力冗余的地区要根据实际情况，取消一批不具备核准条件的项目，暂缓一批煤电项目核准，缓建一批已核准项目。

《参考消息》报道（20161023）了英国《金融时报》的文章称：中国将停建30座燃煤电厂。环保组织绿色和平组织称这是“全球史无前例的举动”。2016年以来，北京已经搁置或推迟建设发电量达1.14亿千瓦的燃煤电厂计划。中国的总装机容量为9亿千瓦。这是中国首次采取行动取消已经在建的电厂。驻北京的绿色和平组织能源分析师劳里•米利维尔塔说：“在这之前，中国政府避免干涉已经签合同和获得资金以及已经开工的项目。”米利维尔塔说：“这些取消行动将是痛苦的，而且会导致重大的商业损失和纠纷。但花钱完成这些不需要的燃煤电厂将更浪费：费用很可能远远超过200亿美元。”政府的声明称，将停建总发电量达1700万千瓦的30座燃煤电厂。这些电厂全都在2016年4月被通知不得新建燃煤电厂的十多个省份。报道称，按照停建把电力送往沿海地区的远距离输电线路计划，中国西部的另外30座电厂也将停建，其中10座已经在建。

火电产能过剩的局面进一步反映煤炭的过剩。

由于原《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》、《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》的指标对“十三五”规划具有较强的指导性，因此煤炭“十三五”规划中应尽快作出适应性调整。

产能过剩、商业纠纷、资源浪费等等现实，如何在“十三五”规划工作中不再重复“十二五”规划制定、实施中的这些失误？

四、措施建议

通过对煤炭“十二五”规划经济指标的设立到实施过程，以及面临的“十三五”的问题的分析可见，五年规划经济指标的监管工作对国家资源的布局、产业的产能建设影响巨大，通过对评估工作的加强，可以起到解决问题的积极作用。因此，我们建议，通过以下方面加强对五年规划经济指标的监管工作：

Ø  尽管五年经济规划属于中长期发展规划，但是在全球化、经济形势复杂性不断增强的大背景下，从“十三五”开始，逐步建全五年规划年度监测的指标体系，将反映系统风险的指标纳入。

Ø  在年度监测的基础上，重点指标实现动态监测，进一步依法设立年度评估程序，实现年度评估。最终形成重点行业、重点指标年度评估下的动态监测机制。

Ø   从“十三五”开始，根据年度评估结果，每年将五年规划设立的经济指标的执行情况结合国民经济发展环境进行预警。必要时对五年规划的经济指标做出适应性调整。改变纠偏机制的启动滞后的现状。

Ø   建议评估工作多主体参与：扩大第三方评估群体，民间智库应成为评估主体之一。若干领域的评估可以引入国际评估和网上公众咨询。

Ø  年度评估结果依照法律程序全面提交人大，特别是规划经评估需要调整的，由人民政府依法将调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。

Ø  调整建议经人大审议通过的：以规划实施指导意见形式发布，重大调整以规划年度版形式印发。

Ø  以煤炭为例的分析可见，煤炭 “十三五”规划指标应充分结合当前经济形势的发展变化特征尽快进行必要调整，避免延续《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》既定指标在数量发展上的引导引发新一轮的产能膨胀、过剩。

Ø  其它行业“十三五”规划是否存在类似煤炭行业的这种指标过高问题，建议尽快进行评估、并做出必要的调整。

附录1

表7  2006--2014年中国煤炭出口、进口及对外依存度情况

数据来源：根据国家统计局、能源局数据整理分析

附录2

数据来源：国家统计局、中国电力企业联合会

图 1  2010年中日韩三国火电电源结构比较

我国火电的种类结构特点是：以煤电为主，占比达到94.1%；少量的油电（0.5%）；相对清洁的气电，在我国火电中的占比只有2.3%。所以，可以认为我国的火电统计数据基本反应的是煤电的情况。

附录3 国务院“十二五” 规划纲要中期评估报告(全文)    （略）

附录3

2015年国家及有关地方核准大中型煤矿建设项目22处新增产能9190万吨

发布时间:2016-02-04 来源:国家煤炭工业网

2015年国家及有关地方核准大中型煤矿建设项目22处，新增产能9190万吨，其中，国家发改委、国家能源局核准17处大型煤矿建设项目，新增产能8740万吨，总投资共计575.48亿元（不含矿业权价款）；有关省发改委核准5处中型煤矿建设项目，新增产能450万吨。具体建设项目如下：

一、国家发改委、国家能源局核准大型煤矿建设项目17处，新增产能8740万吨

 1、2015年1月，国家能源局核准内蒙古塔然高勒矿区泊江海子煤矿项目。矿井建设规模300万吨/年，配套建设相同规模的选煤厂，项目总投资28.04亿元（不含矿业权价款）。

2、2015年4月，国家能源局核准宁夏马家滩矿区金家渠煤矿项目。矿井建设规模400万吨/年，项目总投资34.12亿元（不含矿业权费用）。

3、2015年4月，国家能源局核准陕西永陇矿区麟游区崔木煤矿项目。矿井建设规模400万吨/年，配套建设相同规模的选煤厂，项目总投资22.5亿元（不含矿业权费用）。

4、2015年4月，国家能源局核准宁夏韦州矿区永安煤矿项目。矿井建设规模120万吨/年，配套建设洗选能力240万吨/年的群矿型选煤厂，项目总投资18.0亿元（不含矿业权费用）。

5、2015年5月，国家能源局核准内蒙古准格尔矿区玻璃沟煤矿项目。矿井建设规模400万吨/年，配套建设相同规模的选煤厂，项目总投资30.98亿元（不含矿业权费用）。

6、2015年5月，国家发展改革委核准山西晋城矿区东大煤矿项目。矿井建设规模500万吨/年，配套建设相同规模的选煤厂，项目总投资49.84亿元（不含矿业权费用）。

7、2015年6月，国家能源局核准陕西榆神矿区柳巷煤矿项目。矿井建设规模120万吨/年，配套建设相同规模的选煤厂，项目总投资12.60亿元（不含矿业权费用）。

8、2015年6月，国家能源局核准宁夏马家滩矿区双马一矿项目。矿井建设规模400万吨/年，配套建设相同规模的选煤厂，项目总投资34.44亿元（不含矿业权费用）。

9、2015年6月，国家发展改革委核准陕西彬长矿区大佛寺煤矿改扩建工程项目。矿井建设规模由300万吨/年增加到800万吨/年，配套扩建相同规模的选煤厂，项目总投资14.92亿元（不含矿业权费用）。

10、2015年7月，国家发展改革委核准内蒙古塔然高勒矿区红庆梁煤矿项目。矿井建设规模600万吨/年，配套建设相同规模的选煤厂，项目总投资44.50亿元（不含矿业权费用）。

11、2015年7月，国家发展改革委核准内蒙古神东矿区东胜区转龙湾煤矿项目。矿井建设规模500万吨/年，配套建设相同规模的选煤厂，项目总投资23.59亿元（不含矿业权费用）。

12、2015年7月，国家发展改革委核准内蒙古准格尔矿区麻地梁煤矿项目。矿井建设规模500万吨/年，配套建设相同规模的选煤厂，项目总投资21.34亿元（不含矿业权费用）。

13、2015年7月，国家能源局核准安徽淮北矿区信湖煤矿项目。矿井建设规模300万吨/年，配套建设相同规模的选煤厂及铁路专用线。项目总投资33.34亿元（不含矿业权费用）。

14、 2015年8月，国家能源局核准陕西榆横矿区魏墙煤矿项目。矿井建设规模300万吨/年，配套建设相同规模的选煤厂。项目总投资18.88亿元（不含矿业权费用）。

15、2015年9月21日，国家发展改革委核准批复了国网能源哈密煤电有限公司大南湖矿区西区大南湖一号矿井及选煤厂项目。矿井建设规模1000万吨/年，配套建设相同规模的选煤厂。项目总投资27.45亿元（不含矿业权费用）。

16、2015年11月，国家能源局核准内蒙古新街矿区马泰壕煤矿一期工程项目。矿井建设规模400万吨/年，配套建设相同规模的选煤厂。项目总投资28.95亿元（不含矿业权费用）。

17、2015年11月30日，国家发展改革委核准内蒙古准格尔矿区汇能长滩煤矿及选煤厂项目。煤矿建设规模2000万吨/年（露天），配套建设相同规模的选煤厂。项目总投资131.99亿元（不含矿业权费用）。

二、有关省发改委核准中型煤矿建设项目5处，新增产能450万吨

1、2015年4月20日，贵州省发展改革委核准贵州大藏资源开发有限公司以那煤矿项目。矿井建设规模90万吨/年，配套建设相同规模的选煤厂。

2、2015年4月20日，贵州省发展改革委核准贵州大藏资源开发有限公司中寨煤矿一期项目。矿井建设规模90万吨/年，配套建设相同规模的选煤厂。

3、2015年6月3日，贵州省发展改革委核准肥田矿井及选煤厂二期工程项目。矿井建设规模90万吨/年，配套建设相同规模的选煤厂。

4、2015年6月3日，贵州省发展改革委核准落炉木康煤矿项目，该项目建设规模90万吨/年。

5、2015年7月27日，贵州省发展改革委核准玉舍煤矿东井一期项目，该项目建设规模90万吨/年。

中国煤炭建设协会

2016年2月3日

2012年，十八大以后的第一次中央经济工作会议就明确指出产能过剩是我国宏观经济的主要问题。这是十八大新的中央领导第一次对宏观经济问题做出的重要判断。但是，通过回顾发现：从2013年到2015年煤炭产能不仅没有减少，反而每年都在增加。为什么煤炭工业“十二五”规划未及时调整经济指标，导致煤炭工业在2013年到2015年期间产能过剩加剧？

一、 问题：以煤炭为例的分析

2012年底中央把化解产能过剩作为六大任务之一，但是在2013-2015年期间，煤炭行业产能加剧过剩。

中国煤炭工业协会数据显示：截至2015年底，全国煤矿数量1.08万处。全国煤矿总规模为57亿吨，其中正常生产及改造的煤矿39亿吨；停产煤矿3.08亿吨；新建改扩建煤矿14.96亿吨。据国务院安委会2015年8月的通报，全国共有4947处停产、停建矿井，其中停产、停建1年以上的有3346处。也就是说停产、停建矿井占矿井总数的46%，在产矿井只占矿井总数的54%。可见产能过剩问题非常严重。

回顾煤炭“十二五”规划，规划的主基调仍是基于煤炭消费量还将持续增加的基本认识，虽然“考虑到调整能源结构、保护环境、控制PM2.5污染等因素的影响，煤炭在一次能源结构中的比重将明显下降。合理控制煤炭消费总量，限制粗放型经济对煤炭的不合理需求，降低煤炭消费增速，也是煤炭工业可持续发展的客观需要，2015年消费总量宜控制在39亿吨左右。”但是，在煤矿建设方面：“十二五”新开工建设规模7.4亿吨/年，建成投产规模7.5亿吨/年，结转“十三五”建设规模3.5亿吨/年。在企业发展方面：形成10个亿吨级、10个5000万吨级大型煤炭企业，煤炭产量占全国的60%以上。可以看出，煤炭“十二五”规划对消费端已经在控制总量；但是，在供给方面，产能建设还没有“刹车”也没有设立预警机制。（见表1）。

表1  2004-2015年中国煤炭消费量与产能变化

数据来源：国家统计局、能源局、万得资讯

分析表明：

在2009到2011年“四万亿”作用下，煤炭在能源消费中的占比已是波动下降。“十二五”期间，煤炭消费在能源消费总量中的占比已经呈下降趋势，煤炭消费总量的年增幅也已呈现下降。

但煤炭工业“十二五”规划的经济指标仍以增量建设为主设立发展目标——在“十一五”结转建设规模3.6亿吨/年的基础上，“十二五”新开工建设规模7.4亿吨/年，建成7.5亿吨/年，结转“十三五”建设规模3.5亿吨/年。

在此规划引导下,“十二五”期间煤炭开采和洗选业的年固定资产投资完成额累计达到约2.8万亿，年均投资5600亿元。在产能已经过剩的2013、2014、甚至2015年，仍有约1.4万亿的投资到位（占“十二五”期间总量的50%）。

因此，虽然 “十八大”后的第一次中央经济工作会议已经明确提出产能过剩是国民经济发展中的主要问题。也就是说，2013年到2015年期间，如果根据中央的化解过剩产能的精神，煤炭产业的产能本应该减少，至少应该控制产能不能再继续增长。但是，事实却是：煤炭行业产能过剩局面在2013-2015年期间不仅没有改善反而加剧恶化。在产能已经过剩的2013、2014、甚至2015年，仍有约1.4万亿的投资到位（占“十二五”期间总量的50%）。并没有落实中央领导化解产能过剩的决策，而是在继续扩张。

最终导致当前全国煤矿产能规模达到57亿吨，即使扣除违规停建煤矿，产能依然严重过剩。导致煤炭“去产能”工作任务艰巨而繁重。尽管历史不能假设，但是，如果根据十八大后中央领导2012年底的指示精神。从2013年开始，就启动煤炭化解产能工作，至少能够控制新产能的增长，到2015年底，总产能至少不是57亿吨，可能在48-52亿吨左右。

分析煤炭“产能”形成过程发现，在煤炭工业“十二五”规划指标引导下，一方面，规划内新建、扩建项目，另一方面，由此引导社会资本进一步形成大量违法违规项目，造成产能加剧膨胀。即使到了明确提出“去产能”的时期也继续扩张。在所谓“上大压小”的方针下，积极“上大”，消极“压小”，形成上大多、压小少，令产能继续扩张。最终表现为煤炭工业“十二五”规划的执行没有根据经济形势变化及时调整成为煤炭产能过剩的重要原因之一。

二、 问题分析

以煤炭工业为例的分析，可以看出：五年规划的规划内增量产能的形成、违法违规产能的形成以及存量落后产能的难以去除，与五年规划制定时经济指标高企，实施过程中没有风险评估和动态调整，导致社会资金对市场走势波动的估计不足、盲目跟进有直接关系。

在我国经济体制中，需求量方面政府有一定的控制能力，但主要还是由市场决定。而供给量则更多地由政府和国有企业决定。由于五年规划是经过若干程序由全国人大批准，因此，不经过全国人大审议、修订，按照五年规划执行有关投融资等项目就不能说是错误的。但是，“十二五”煤炭工业规划指标的执行确实暴露出我们五年经济规划制定和实施工作中存在的问题与不足。

（一）原因分析

通过对煤炭的案例分析可见：“十二五” 期间煤炭行业产能过剩情况日益严重，虽然2012年底的中央经济工作会议已经提出化解产能，但是，2013年、2014年、甚至2015年仍然出现煤炭开采和洗选业年度固定资产投资完成额不断到位。

数据显示：截至2015年底，全国煤矿总规模为57亿吨，其中正常生产及改造的煤矿39亿吨。停产煤矿3.08亿吨。新建改扩建煤矿14.96亿吨，其中约8亿吨属于未经核准的违规项目。

按照煤炭工业“十二五”规划，除了“十一五”结转建设规模3.6亿吨/年外，规划“十二五”新开工建设规模7.4亿吨/年。“十二五”期间建成7.5亿吨/年，结转“十三五”建设规模3.5亿吨/年。

以上事实反映出，煤矿建设属于中长周期项目，同时五年规划也属于阶段性规划，因此，不仅需要考虑当期经济发展的需要，还有预估下期的经济形势，因此，规划工作非常不易。总结历史经验我们认为有几个方面的工作重点难点、问题，集中表现为：

1、历史的经验告诉我们，五年规划制定的时间距规划执行期末至少有7-8年以上的时间差距。时间差距就会出现预测赶不上变化的问题。特别是处于全球化市场经济的大背景下，经济形势不仅要受到国内市场变化影响，而且更要受到国际市场变化的影响，因此对经济发展变化的形势很难做到准确把握，对经济发展7-8年的预测发生一定的偏差的概率很高。

2、长期以来，我国的五年经济规划从制定到实施，基本围绕总量发展的理念，而经济规划的执行是严格按照规划启动时间执行的。在规划指引下，投资项目往往成为实施最快、执行力度最好、最按时完成的部分，也是各相关主体落实最好的方面，执行力度最强。

3、以煤炭“十二五”规划为代表的既往五年规划，始终基于GDP数量增长为主导的理念，“不以GDP论英雄”的理念还没有完全树立起来，因此发展理念上缺乏对经济质量、经济波动性的考量，更没有预测到“十二五”末期会出现经济下行的可能性，按照一贯的数量增长预期，严格按照实现“十二五”规划的经济指标执行。因此经济规划没有启动根据经济形势的变化做出经济指标适应性调整的机制，或给出适应性的范围幅度建议。最终导致全社会“严格”按照规划经济指标执行，确保目标实现，最终导致产能以“惯性”释放方式膨胀。

现实说明：直到2016年，产能过剩问题已经“大兵压境”，“去产能”工作迫在眉睫，否则全行业亏损。在现实的“评估”结果已经明确的情况下，煤炭行业才“去产能、控产量”并举。近期能源局在“十三五”能源发展九大任务中指出：减量替代，前三年原则上不上新项目。并退出5亿吨，减量重组5亿吨，减少非法超产产能5亿吨。在此我们假设，如果这些工作提前做在2012年、2013年甚至2014年，至少新建、扩建产能能够减少5亿吨/年的规模，现实的行业局面和“去产能”压力就不会这么大。上亿元的资金也不会进一步投入后再停建、缓建。

因此，我们认为，五年规划制定以后，必须通过后期实施过程中评估工作的及时、科学来适时调控。

（二）五年规划评估工作的评估

我国五年规划的评估工作已经在实施之中：从1953年我国编制第一个五年计划算起，到2015年，我国已经制订并实施了10个五年计划和两个五年规划来指导我国经济和社会发展，其中从“十一五”开始，将计划改为规划。从五年计划到五年规划，评估工作业经历了一个从监测到实现依法评估的过程。“一五”时期，开始以年度监测为主。到“十五”时期：首次尝试官方中期评估，但是缺乏因素深度分析。“十一五”时期开始，依法（根据2006年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第二十一条：国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准后，在实施的中期阶段，人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人民代表大会常务委员会审议。规划经中期评估需要调整的，人民政府应当将调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。）进行中期评估，并聘请了第三方独立评估。“十三五”开始在中期评估的基础上，国家开始对五年规划实施年度监测，根据《国家发改委关于组织开展2016年度“十三五”规划实施情况监测工作的通知》要求：年度监测要紧扣国家“十三五”规划重点内容，聚焦规划所提出的发展理念、发展主线、主要目标、重点任务和重大工程项目，尤其是政府职责范围内的事项。监测内容主要是：创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的落实情况，供给侧结构性改革的进展形势，经济发展、创新驱动、民生福祉、资源环境4个方面25个主要指标的实现趋势，创新驱动发展战略、新体制构建、产业体系优化、全方位双向开放、城乡区域协调、生态环境改善、脱贫攻坚、民生保障、社会治理等任务的推进情况，重大改革、重大工程、重大项目特别是23个专栏中165个重大工程项目的工作进度。至此，我国已经形成了五年规划年度监测、中期评估、总结评估的评估工作体系。

但是，目前我国五年经济规划评估工作存在缺陷：“五年规划”是中国特色的制度安排，国际通行的评估方法只具有一定的参考意义，而且正式设立五年计划官方评估与第三方评估时间短，尚未形成成熟的评估体系。

指标体系的科学性问题是当前的五年规划的评估的首要问题：

1、中期评估侧重于服务于下一个五年规划，侧重于确保经济指标的完成率，缺乏反映对面临问题和趋势的评估指标。

2、目前国家已经及时启动了五年规划的年度监测工作，改善了以往缺乏年度评估下对对规划经济指标的动态监测内容。但是，由于这项评估工作刚刚开始，评估指标体系的设立还没有经验，目前看，年度监测缺乏动态风险监测和预警指标。这样会使监测的反馈功能差，致使纠偏机制的启动滞后。如果依靠中期评估后发现问题进行纠偏，往往滞后于实际，无法把问题解决在初始阶段。

这些问题反映在煤炭行业，表现为当年制定煤炭“十二五”规划时经济指标设立过高，在指标设立后缺乏动态风险监控和及时调整，导致在规划实施过程中，根据规划的经济指标不断开展项目，当经济波动出现时已经难以“刹车”，即使“叫停”，规划下的投资“惯性”也会导致进一步的产能膨胀。同时，强制“刹车”后，再“去产能”十分艰难。根据2016年的情况，目前煤炭解决供给侧“去产能”问题，不仅“去产能”、同时还“控产量”。也就是说，仅仅“去产能”无法完成解决问题，还必须通过政府指令性“控产量”才解决市场供给侧的问题。事实上，“控产量”在减少市场供给量上发挥了主要的作用。彻底去掉过剩产能十分不易。

以上因素导致以煤炭“十二五”规划为代表的经济规划指标设立以数量增长理念为主导，预期过高；缺乏实施过程中的风险监控；缺乏及时的指标调整机制；加之经济总量发展诉求下地方规划与国家规划不统筹协调，导致规划引导下的社会资金、资源重点集中在热点领域，产能扩张，最终，当经济环境发生变化时，市场走低而新建产能却呈现出“惯性”释放，加剧产能过剩。叫停则导致资金、资源等的巨大损失和浪费。

通过以煤炭工业为例的分析可以看出，当前煤炭产能构成包括：存量产能，新建、改扩建增量产能，违法违规建设。而存量落后产能与增量新建、改扩建产能，违法违规建设产能之间的市场争夺是当前“去产能”工作的基本矛盾，直接导致去产能工作任务繁重。目前在“去产能”和“控产量”双管齐下的方式下，产量萎缩导致的市场供给紧张，只是表象的供不应求，本质的产能过剩、特别是落后的、违法违规的、不安全的产能的去除问题，并没有实质性解决。

三、 煤炭需求量呈下降趋势与“十三五”期间煤炭规划

总结煤炭工业“十二五”规划制定、实施工作中的失误，可以为“十三五”规划的制定、实施提供经验和教训。我们面临的问题是“十三五”规划的实施会不会重复“十二五”规划制定、实施中的失误？

1、“十三五”期间煤炭需求量呈下降趋势

目前我们已经处于“十三五”开局阶段。根据我国《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》、《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》，煤炭消费总量仍然还将上升：与2015年比还有2.068亿吨标煤的增长量，即使与2014年历史峰值比也还有1.644亿吨标煤的增长量，年均3000——4000万吨标煤的增长量。

表2  《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》中

我国能源利用量与利用结构变化分析表

数据来源：国家统计局及联办财经研究院对《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》的分析

数据证明：我国煤炭消费已步入减量轨道，呈现煤炭占比、煤炭利用总量同时下降的局面，煤炭消费峰值已过（见表2、表3）。具体可见：

“十二五”期间我国煤炭总消费量的年度增量呈现波动下降，2015年度增量出现负增长（见下表3）。

“十二五”期间，通过火电技术改造、节能减排、结构调整可再生替代，煤炭在能源消费中的比重从2012年开始一路下行，年均减少1个百分点以上。即使在2009到2011年“四万亿”作用下，在能源消费中的占比也是波动下降的。2015年，“新常态”下，这种趋势更加明显。因此，2007年我国煤炭消费量占一次能源消费比重在到达了72.5％的高峰后能源结构中煤炭占比峰值成为历史。

但是，这种情况在制定 “十二五”规划时、甚至在《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》、《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》时并没有得到足够关注。

表3  2001-2015年中国煤炭消费量与变化数据分析

数据来源：国家统计局

现阶段已经步入“十三五”时期，我国煤炭利用面临的新形势特征是供给侧改革、“去产能”、经济“新常态”。如果把未来影响煤炭利用的因素分为增量因素和减量因素，可见增量因素少，减量因素成为主导因素（相见下表4）。

表4 现阶段煤炭消费量变化的主导因素分析

资料来源：联办财经研究院研究结果

上述“十三五”期间煤炭利用影响因素将导致煤炭利用的三大板块的走势将呈现：由“电煤和直燃煤/散烧煤”组成的燃料煤利用总和将不断下降；煤化工难以带来巨大的煤炭利用增量市场。

基于以上分析，我们的基本判断是：在新形势下，虽然煤炭基础能源地位在一定的历史阶段仍将保持不变，但是，随着煤炭消费总量、消费结构占比“双降”局面的呈现，特别是煤炭消费总量的加速减少，未来突破2014年煤炭消费总量历史高值的可能性很小，煤炭消费的峰值已成为历史。“十三五”期间能源利用中煤炭的占比将进一步下降至60%以下。

为此，我们会同社科院进行了“基于投入产出模型对十三五期间煤炭消费总量进行的预测”，结果显示：

ü 在基准情景下（年GDP增长率6.5%），2020年中国的煤炭消费总量为38.16亿吨原煤（相当于27.26亿吨标准煤），明显低于《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》提出的42亿吨原煤（相当于29.76亿吨标准煤）目标。

ü 在宏观经济低速和中低速情景中（年GDP增长率5.5-6%），2020年全国煤炭消费总量在36.10-37.12亿吨原煤（相当于25.79-26.51亿吨标准煤）。

ü 即使在高速增长情景中（年GDP增长率7.0%），2020年全国煤炭消费总量也只有39.23亿吨左右原煤（相当于28.02亿吨标准煤）。

结构分解的结果显示，未来中国煤炭消费量的增长主要来自经济规模总量的上升，但其他因素将有利于减少煤炭消费量。产业结构的变化特别是中间投入结构的变化将成为抑制煤炭消费增长的主要因素。技术进步和能源结构变化带来的部门煤耗强度变化，仍将对煤炭消费产生重要的抑制作用，但其重要性将退居次要地位。这意味着，结构优化后经济总量增长与煤炭消费总量的关系更加背离。

表5 基于投入产出模型对“十三五”期间煤炭消费总量进行的预测

数据来源：《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》；张友国、曾力生《2020中国煤炭消费总量预测》中国社会科学院数量经济与技术经济研究所 20160924

2、火电行业“去产能”的现状是“十三五”期间煤炭需求下降的代表

火电是煤炭的主要下游产业，火电的需求增速也在日趋放缓。成为煤炭消费下降的典型代表。“十二五”规划的引导则加剧产能过剩，并潜在着商业纠纷。

2001年以来，火电设备利用小时数波动下行，与发电设备利用小时数同步，发电量萎缩。2014年，全国火电设备利用小时4706小时，已经是上一轮低谷1999年（4719小时）以来的年度最低值。2015年火电的利用小时数进一步拉低到4329小时。如果按照火电设备年均利用小时数一般应在5500小时比照，实际利用率只占86%，如果按照可最大年均利用小时数8000小数比照，则刚刚达到54%。说明火电已经严重过剩。

表6 各类主要电源装机容量年发电小时数（小时）

数据来源：国家统计局、中电联。附注：计算中装机容量数值风电、光伏发电取（上年数+下年数）/2，其他取年度统计值。2015年数据来自中电联

就在火电利用小时数持续走低、清洁电力波动增长，电力显著过剩的情况下，已经占全国火电装机容量94.1%(相见附录2)的煤电项目建设2015年仍呈现“小高潮”状态。

根据国投信安(北京)工程咨询有限公司《中国发电行业中长期发展研判报告2016年版》：截至2015年底，全国共有在役煤电机组5213台、89143万千瓦。全国共有在建煤电机组399台、17072万千瓦。为此，发改委、国家能源局联合下发特急文件，督促各地方政府和企业放缓燃煤火电建设步伐，取消、缓核、缓建一大批煤电项目。

其中，

Ø 被取消的：不具备核准条件的煤电项目。其中包括：（1）2012年及以前纳入规划的未核准煤电项目必须取消。相应规模滚入当地未来电力电量平衡，待2018年后结合电力供需情况再逐步安排。（2）其他不具备核准(建设)条件的煤电项目鼓励取消。

Ø 被暂缓核准项目的：电力盈余省份煤电项目2017年前(含2017年)暂缓核准除民生热电外的自用煤电项目(不含国家确定的示范项目)。这些省份包括：黑龙江、山东、山西、内蒙古、江苏、安徽、福建、湖北、河南、宁夏、甘肃、广东、云南等13省(区)。

Ø 缓建项目的：电力盈余省份的自用煤电项目，尚未开工建设的，2017年前应暂缓开工建设;正在建设的，适当调整建设工期，把握好投产节奏。这些省份包括：黑龙江、辽宁、山东、山西、内蒙古、陕西、宁夏、甘肃、湖北、河南、江苏、广东、广西、贵州、云南等15省(区)。

2016年将严格控制煤电新开工规模，对存在电力冗余的地区要根据实际情况，取消一批不具备核准条件的项目，暂缓一批煤电项目核准，缓建一批已核准项目。

《参考消息》报道（20161023）了英国《金融时报》的文章称：中国将停建30座燃煤电厂。环保组织绿色和平组织称这是“全球史无前例的举动”。2016年以来，北京已经搁置或推迟建设发电量达1.14亿千瓦的燃煤电厂计划。中国的总装机容量为9亿千瓦。这是中国首次采取行动取消已经在建的电厂。驻北京的绿色和平组织能源分析师劳里•米利维尔塔说：“在这之前，中国政府避免干涉已经签合同和获得资金以及已经开工的项目。”米利维尔塔说：“这些取消行动将是痛苦的，而且会导致重大的商业损失和纠纷。但花钱完成这些不需要的燃煤电厂将更浪费：费用很可能远远超过200亿美元。”政府的声明称，将停建总发电量达1700万千瓦的30座燃煤电厂。这些电厂全都在2016年4月被通知不得新建燃煤电厂的十多个省份。报道称，按照停建把电力送往沿海地区的远距离输电线路计划，中国西部的另外30座电厂也将停建，其中10座已经在建。

火电产能过剩的局面进一步反映煤炭的过剩。

由于原《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》、《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》的指标对“十三五”规划具有较强的指导性，因此煤炭“十三五”规划中应尽快作出适应性调整。

产能过剩、商业纠纷、资源浪费等等现实，如何在“十三五”规划工作中不再重复“十二五”规划制定、实施中的这些失误？

四、措施建议

通过对煤炭“十二五”规划经济指标的设立到实施过程，以及面临的“十三五”的问题的分析可见，五年规划经济指标的监管工作对国家资源的布局、产业的产能建设影响巨大，通过对评估工作的加强，可以起到解决问题的积极作用。因此，我们建议，通过以下方面加强对五年规划经济指标的监管工作：

Ø  尽管五年经济规划属于中长期发展规划，但是在全球化、经济形势复杂性不断增强的大背景下，从“十三五”开始，逐步建全五年规划年度监测的指标体系，将反映系统风险的指标纳入。

Ø  在年度监测的基础上，重点指标实现动态监测，进一步依法设立年度评估程序，实现年度评估。最终形成重点行业、重点指标年度评估下的动态监测机制。

Ø   从“十三五”开始，根据年度评估结果，每年将五年规划设立的经济指标的执行情况结合国民经济发展环境进行预警。必要时对五年规划的经济指标做出适应性调整。改变纠偏机制的启动滞后的现状。

Ø   建议评估工作多主体参与：扩大第三方评估群体，民间智库应成为评估主体之一。若干领域的评估可以引入国际评估和网上公众咨询。

Ø  年度评估结果依照法律程序全面提交人大，特别是规划经评估需要调整的，由人民政府依法将调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。

Ø  调整建议经人大审议通过的：以规划实施指导意见形式发布，重大调整以规划年度版形式印发。

Ø  以煤炭为例的分析可见，煤炭 “十三五”规划指标应充分结合当前经济形势的发展变化特征尽快进行必要调整，避免延续《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》既定指标在数量发展上的引导引发新一轮的产能膨胀、过剩。

Ø  其它行业“十三五”规划是否存在类似煤炭行业的这种指标过高问题，建议尽快进行评估、并做出必要的调整。

附录1

表7  2006--2014年中国煤炭出口、进口及对外依存度情况