在十八届五中全会上，习近平总书记指出，要“建立更加公平更可持续的社会保障制度，实施全民参保计划，实现职工基础养老金全国统筹，划转部分国有资本充实社保基金，全面实施城乡居民大病保险制度。”
在去年12月召开的中央经济工作会议上，习近平总书记明确了供给侧结构性改革的五大项任务，并提出了一系列要求。其中明确要求研究社保全国统筹和降低社会保险费。半年的实践证明，不尽快改革现行社保制度，实施全国统筹并降低社保缴费率，就很难突破若干项供给侧结构性改革的瓶颈。
一、供给侧结构改革最大的困难是人员安置
供给侧结构性改革，第一项任务就是去产能。去产能必须削减产能过剩企业，而削减产能过剩企业涉及债务处理、资产处置，但关键是人员安置。初步测算，在去产能阶段，仅钢铁、煤炭、水泥、造船、电解铝和平板玻璃等六个产能严重过剩的行业，就有约300万员工需要分流安置。
去杠杆、降成本、补短板，也都蕴涵着大幅提高劳动生产效率的问题。由于目前我国大多数企业的劳动生产效率比较低，若想提高劳动生产效率，就需要大幅裁减冗员。据测算，仅此一项，就有约700万人需要转岗分流。
推动国有企业改革，实现国有企业优胜劣汰，人员安置问题是最大障碍。目前我国国有企业改革之所以步履维艰，关键是国有企业背负着繁重的人员安置和养老负担。可见，基本社会保障不解决，供给侧结构性改革就很难顺利推进。
二、现行社保体系无法支撑庞大的人员安置任务
粗略估算，在供给侧结构性改革过程中，至少有约600万企业员工进入社保体系。现行社保制度规定，这些人员将在各地享受社保待遇。而据人社部信息，2015年，在养老金收支方面，有的省能保发放四、五十个月，有的省能保发放一、两个月，有7个省当期收不抵支。如果扣除财政补贴，已经有23个省当期收不抵支了。可见，依赖现行社保体系，根本无法满足当前和未来的养老需要。
加之，社保制度分省统筹造成了各地的社保政策、标准、措施、缴纳水平、管理方式和享受的待遇不一样，使得社保关系转移困难重重，制约了劳动力跨地区、跨行业自由流动。学术界和企业界一致的共识是应对社保体系进行必要的改革，努力打破劳动力市场封闭，降低就业壁垒，鼓励劳动力自由流动，防止劳动力成本过快上涨。
另外，高社保缴费率不仅加重了企业负担、降低了个人的收入水平，而且还制约着企业的发展活力。虽然去年和今年初国务院连续下调了费率，但五项缴费合计仍占企业工资总额的40%，其中个人缴纳部分占工资总额的10.5%左右。这种高缴费，已经让大多数利润微薄的企业不堪重负。在经济下行时期，已经出现职工工资占企业劳动力成本比重下降，而社保缴费占企业劳动力成本比重上升的趋势，繁重的社保负担很可能成为“压垮企业的最后一根稻草”。
三、尽快实现社保全国统筹，并继续降低缴费率
分省统筹和高缴费率原本就属于一种过渡性的社保制度。过渡性之一，是当时中央财政无力支撑全国统筹，因此实行分省统筹，而在一些地方，由于同样的原因，实行了分市甚至分县统筹。过渡性之二，由于过去企业职工没有提留社保基金，因此，实行由在职职工缴两份社保的制度。一份用于给以前没有提留社保基金的职工发放，一份留作以后自己领取。因此，社保缴费率很高，其中养老保险缴费率比美国高一倍以上。目前这项制度已经不能再继续下去了，迫切需要尽快进行根本性的改革。
现在看来，要使社保体系更好地支持供给侧结构性改革，必须从根本上解决因分省统筹造成的制度不够规范统一、养老负担畸轻畸重、社保基金聚能效应低、社保关系转移接续不顺畅、生产力要素被束缚等突出问题，而解决这些问题的前提就是实现社保体系全国统筹。我国保险法和“十二五”规划已经设定了实现基本养老保险全国统筹的目标，只是到现在还没有完成。
虽然国务院今年初已经把缴费率从45%降到40%，但现行社保缴费率仍然很高，还有继续下调的必要。若“十三五”时期每年再下调4%，到2020年将总缴费率控制在20%左右。粗略估算，每年可为用人单位节省成本3000亿元左右。
四、划转20万亿国有资本充实社保基金
要实现社保全国统筹和大幅降低社保缴费率，依靠现行一般预算是无法解决所需要的财政资源的，唯一可以动用的财政资源是国有资本。
2015年，我们曾建议划转15万亿国有资本充实社保。现在看来，这个数目还不够。因为，随着供给侧结构性改革五大任务的全面落实和老龄人口不断增多，社保承接量会继续攀升，基金缺口会越来越大。因此，我们建议，中央和各省结合当前的国有企业改革，特别是在聚焦“主业”、分离“副业”的前提下，从中安排20万亿国有资本（含“副业”股权），分5年（每年4万亿元）注入社保基金。
同时，建议加快落实习近平总书记的指示精神，今年下半年完成社保制度改革方案设计，明年一月一日出台。这就可以有效地突破制约供给侧结构性改革的瓶颈，全面深化改革必将出现一个新局面。
联办财经研究院课题组
2016年7月7日
