减税降费问题研究(上)

2020-12-29 12:48:11 来源:和讯

  【摘要】通过营改增和一系列配套改革措施实施“降低宏观税负”新财税战略,成为实施新财税战略的起点,它将是1994年我国实行新税制和分税制以后的又一次全面财税改革的良好契机

  联办财经研究院/文

  2012年,上海市报经中央批准在若干经济领域试点营改增的申请,虽然当时只是中央为了建设上海的国际航运中心而做出的安排,但是,出乎很多人预料,历时四年的营改增试点发展成为2016年开始的中国财税和若干重大领域的改革。首先,启动了减税降费的改革,紧接着中央做出“降低宏观税负”的新财税战略决策,多年关于中国宏观税负水平高低的争论就此终结。而减税降费恰恰成为应对国内经济下行的压力和国际美国对华贸易战引发的全球经济动荡的良策。同时,减税降费又取得了调整产业结构、扭转“脱实向虚”趋势的效果。不仅如此,多年来难以推动的社保制度改革开始启动,多年来中央与地方财税制度失衡问题的解决方案也在实施减税降费的过程中形成了基本共识。展望“十四五”,这几项改革的成功在望。在不远的未来,一个具有更高国际竞争力的税制,一个全国统筹的社保制度,一个人民直接分享更多收益的国有资本布局,一个中央与地方之间更合理的收入权利与支出责任分配的分税制,等等,这些十八届三中全会和十九届四中全会确定的为政府、企业、居民期盼已久的社会主义市场经济新体制已经不是遥不可及的目标,而是近在眼前的前景了。在这个关键时刻,对四年来的减税降费的实践做一个准确的评估,总结提炼成功的经验,认识和把握其中的不足和缺陷,为设计深化改革方案提供具有可行性的参考建议,是本报告的宗旨所在。

  一、减税降费政策出台的内在逻辑

  此轮“减税降费”是我国自1994年新税制出台以来覆盖范围最广、调整力度最深、减税规模最大、影响最为深远的一次政府收入分配体制的改革。根据国家税务总局公布的数据,2013年至2017年,营改增等政策措施累计减税规模超3万亿元,2018年减税降费规模1.3万亿元。2019年减税降费规模超过2万亿元,2013年至2019年累计新增减税降费规模将超6.3万亿元。

  在2015年12月中央经济工作会议上,作为供给侧改革的“三去一降一补”五大任务中“降成本”的一项主要措施提出降低企业税费负担,进一步正税清费,清理各种不合理收费,营造公平的税负环境,研究降低制造业增值税税率。要降低社会保险费,研究精简归并“五险一金”。半年以后,2016年7月,中央政治局会议做出“降低宏观税负”的新财税战略决策。从此时起,“减税降费”就不再仅仅是单纯的对冲经济下行压力的逆周期调节手段,而成为实施“降低宏观税负”新财税战略的主要措施。

  (一)对我国宏观税负水平的基本判断

  1.目前通行的宏观税负统计口径不能作为判断宏观税负水平高低的依据

  关于宏观税负水平高低的判断是政治判断。目前,对宏观税负水平高低的判断标准上主要存在口径和参照系两方面的问题。在理论研究层面,有关宏观税负的计算口径存在诸多的分歧争议,口径众多、大小不一,数据交叉重叠,部分收入科目归属复杂,一直以来学术界也都没有统一的定论。通常情况下,主张我国宏观税负水平不高的专家常常采用小口径与其他国家比较,为其提高宏观税负水平的主张提供依据;而主张我国宏观税负水平不低的专家常常采用大口径与其他国家比较,为其降低宏观税负水平的主张提供依据。也有主张我国宏观税负水平不高也不低的专家常常采用某种口径与其他国家比较,为其不提高也不降低的主张提供依据(见图1)。目前较为通行的做法是采用IMF制定的《政府财政统计手册》统计标准或OECD关于宏观税负的定义标准为核算口径,对各类经济主体的政府收入数据进行计算,以发达国家、OECD国家,发展中国家,高等收入水平国家、中等收入水平国家,或者转型国家、金砖五国等类别作为参照系进行衡量判断,进而得出某一经济体宏观税负水平是高还是低,应该怎样调整。但这一横向比较的判断方法所得出的结论对各国财税政策的指导意义十分有限。最典型的案例就是美国的宏观税负水平与北欧等高福利国家相比低很多,但是特朗普总统仍旧强势地推出近30年来最大力度的减税方案。

  由于各国财政体系千差万别,政府收入渠道和方式各不相同,不同经济体之间的国情差异巨大,一国认为政府在国民经济收入中拥有多大份额是合理的,与该国国情制度、治理方式、社会保障水平、经济发展阶段等密切相关。判断一个经济体的宏观税负是否合理,不能孤立地看数字大小,关键是看该国认为政府应该提供何种水平的公共服务。北欧国家政府实行从出生到死亡的公共福利政策,因此,实行超过50%的宏观税负水平是合理的,是当地民众可以接受的。多年来,何为宏观税负水平的合理区间国际上并没有形成共识,宏观税负的国别横向比较实际上也没有成为各国税收政策调整的依据。当然也就更不能作为我国判断宏观税负水平高低的标准。

                图 1 1995-2018年不同口径政府收入及GDP增速情况

减税降费问题研究(上)

      数据来源:《1994-2018年我国不同口径宏观税负情况》、《地方财税研究》2019年3期、国家统计局

  2.影响我国宏观税负水平的特殊因素

  自1994年新税制出台以来,20多年的国民经济运行实践显示,我国宏观税负与经济增长之间呈现出显著的正相关关系。从1994年税制和分税制改革提出“提高两个比重”即提高宏观税负的方针到2012年宏观税负达到历史峰值期间,我国宏观税负水平持续上升,同期经济也保持了较快增长,宏观税负水平增速超过经济增速(见图2);2013年以后,宏观税负水平开始呈现下降趋势,同期经济增速也进入下行通道。宏观税负与经济增长两个经济变量并不存在正相关关系。我国统计数据20多年呈现出两者的正相关关系,这是由我国下列三个特殊因素决定的。

                    图2 1994-2018年三个口径宏观税负水平

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          数据来源:《1994-2018年我国不同口径宏观税负情况》、《地方财税研究》2019年3期、国家统计局

  (1)征管因素:征收率大幅提升

  自1994年税制改革开始到2012年上海市开展营改增试点,我国宏观税负出现长达18年的总体增长态势,主要原因在于税收征收率的大幅提升。

  1994年税制改革在否定税收承包制和财政承包制的基础上,将所有税种划分为中央税、地方税和共享税,设置国税、地税两套税务机构,从体制和机构设置上为大幅度提升税收征收率准备了条件。

  2001年,金税工程二期投入运行,增值税防伪税控发票开票、认证、交叉稽核、协查四个子系统开通,国家开始运用现代信息技术手段实施对增值税的征收管理,废止手写版专用发票,所有增值税一般纳税人必须通过增值税防伪税控系统开具专用发票,各种利用伪造、倒卖、盗窃、虚开增值税专用发票等手段进行偷、逃、骗国家税款的违法犯罪活动得以遏制,增值税征收率逐步提升。半年之间,增值税销项发票申报率由92%提高至99%,提高总量达月均150万-200万张;假增值税发票由8%下降至万分之几,减少总量达月均100万份。同时,税收系统内部涉案人员大幅减少,由2000年的200多人两年之内下降至2002年的12人。

  征收率的提高为出台各项减税政策提供了充裕的财政资源。2003年至2009年,我国增值税机器设备税款进项抵扣的优惠税收政策逐步从东北三省扩展至全国,仅该项政策的实施就相当于增值税税率下调6个百分点。2007年内外资所得税两法并轨,内资企业所得税率从33%降至25%,下调8个百分点,此外,还有提高个人所得税起征点、提高小规模纳税人起征点等其他一些减税措施。国内两大核心税种大幅度减税措施却并未引发同期宏观税负水平的下降,相反宏观税负在此期间仍旧表现为快速上涨。

  得益于税务信息化水平不断提升和征管系统信息化覆盖面的逐步扩围,经济运行的显性税基扩大。近年来我国税收征收率稳步提升,有专家测算,1997年我国增值税的征收率仅有50%,到金税工程二期实施后的2005年,增值税的征收率提高至75%-85%左右。随着金税工程三期的推进,我国整体税收征收率将会继续提升。

  (2)统计因素:税收收入与GDP结构的非一致性

  宏观税负是指一国在一定时期政府收入占新增经济总量的比重,体现政府在国民收入分配中所占的份额,通常以税收(政府收入)占国内生产总值的比重表示。从计算公式看,宏观税负反映的是政府从国民经济生产的增量中获取的收入比例。但是从分子和分母的关系上看,宏观税负的结构与GDP的结构不完全对应,主要存在四种情形:

  第一种,有分子无分母。分子(政府收入)的征收范围超出分母(GDP)的范围。主要是由于税收收入不仅仅来源于当年创造的国内生产总值,还来源于社会存量财产,而社会存量资产的价值变动并不产生新增财富,不纳入GDP统计。

  第二种,有分母无分子。部分财富创造活动本身并没有产生相应的税收。这主要是政府税收政策调控的结果,如国家对农业和未达到个人所得税、增值税纳税起征点的群体实行免税等。

  第三种,分子为正,分母为负。在支出法的GDP中,进口货物(服务)的行为对于GDP的贡献为负项,但是多数国家对于进口商品征收关税、增值税和消费税,2019年进口环节的税收总额约为1.8万亿元。另外,这还表现为一些经济负外部性行为。按照绿色GDP的统计口径,污染行为对于GDP是负贡献。我国没有采取所谓绿色GDP统计体系,也就不把污染统计为负GDP。但我国开征环保税相应增加了税收。

  第四种,分子为负,分母为正。这主要表现为一些退税行为。出口本身是创造GDP的,但是为了增强商品的国际竞争力,对于出口商品实行退税制度,表现为税收收入的减项。2019年我国出口退税额1.65万亿元。

  上述四种情形表现了宏观税负计算与GDP计算之间复杂的非一致性。我们必须看到,各国经济结构不同,税制不同,因此宏观税负在不同经济体之间不是完全可比的。一个经济体在较长时期内经济结构发生较大变化,不同时期的宏观税负也不完全可比。在做宏观税负水平高低的判断时,不同经济体宏观税负的统计数据差异,一个经济体不同时期的统计数据差异只能作为参考因素之一。显然,GDP的结构和税制结构对宏观税负的高低有重大影响,高税负的经济活动规模比重越大,有税收无GDP的经济规模越大,宏观税负水平越高,反之则越低。

  改革开放以来,我国的经济发展出现了大量的上述第一种和第三种经济活动,导致我国GDP构成与税收收入之间的对应关系大幅偏离,这其中表现最为突出的是我国特有的土地出让金制度。

  由于我国土地资源的公有性,大量的农村集体所有的土地在用途性质变更为国有建设性用地进入土地交易市场公开招标拍卖后大幅增值,由此政府获取大量的土地使用权转让收入,但是土地作为存量资源并不构成当年国民经济增量。自2003年国有土地使用权“招拍挂”制度实施以来,每年建设用地数量和市场价格不断攀升,该部分政府收入规模迅速膨胀,成为地方政府财政收入的重要支柱,被称为“土地财政”。2010年地方政府土地出让金收入为2.8万亿元,2018年已经达到6.2万亿元,土地财政收入在GDP 的比重中保持在5%-7%之间。由于土地资产价格的增值本身并不纳入GDP核算。这属于上述第一种情况(见图3)。

                        图 3 地方政府土地出让金收入及比重

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                                  数据来源:CHOICE数据库

  除了土地以外,其他存量财产的持有、交易、赠与等经济活动产生的税收收入也不计入GDP核算范围。例如证券等虚拟资产交易、房屋等不动产交易、矿产油气资源开发等所产生的印花税、增值税、契税、土地增值税在GDP中并无对应税基。沪深两市涨跌,、股票市值增减都不统计新的GDP。2019年沪指全年累计涨幅22.3%,深证成指累计涨幅44.08%,创业板指数累计涨幅43.79%,全年沪深两市总市值增加了15.88万亿元,由此征收的证券印花税1229亿元,同比增长25.8%。是宏观税负水平提高的一个因素。

  政府筹资不仅来源于国内生产总值(GDP),还来源于整个社会的财富存量。分子与分母之间的逻辑关系差异,是各经济体在按照某一口径进行宏观税负对比时都会遇到的共性问题。

  (3)制度因素:地方政府的财政返还

  长期以来,我国各级政府招商引资扩大所管辖区域的投资规模成为我国经济发展的主要动力之一。各地招商引资竞争激烈,纷纷推出许多企业投资落户优惠政策,改善投资环境,形成本区域资本洼地吸引企业进驻,拉动地方投资规模,快速形成GDP增长效应。除了在土地、稀有资源、审批手续等方面提供优惠条件外,地方政府招商引资最具有吸引力的政策工具之一就是“税收返还”。所谓“税收返还”并不是地方政府把政府收入送还给企业,而是非常了解我国税制的税负水平偏高的弊端,如果没有一定量的税收优惠,企业就不来投资,也就不会有未来的税收,更没有就业和其他经济关联性增长。“税收返还”是以短期政府收入为代价换取未来长期税收增长和就业等关联性的经济增长。实际操作中,一些地方政府还通过“税收返还”将一部分中央的税收也一并返还给投资企业,截留了中央的财政资源。

  按照《税收征管法》的相关规定,地方政府无权对于个别企业进行税收减免。而且,如果地方政府返还增值税和企业所得税这些中央地方共享税就必然动用中央政府的财政资源。即使仅仅超越税法赋予地方政府的权限对地方税进行返还,也会在预算上形成地方本级财政预算收入的减少,进而增加中央对地方转移支付的负担,从而损害了中央与地方的分税制格局。不仅仅是企业,有些地方(比如霍尔果斯市)对于“人才”(实质上是截留其他地区和中央的税收权益)的竞争也使用了减免个人所得税的办法。

  根据审计署《17个省区市财政管理情况审计调查结果》报告显示,2008年1月至2009年6月,有7个省级和59个省以下地方政府及开发区为吸引投资,自行出台税收减免和先征后返政策,或以政府奖励、财政补贴等名义将税收和土地出让金等收入返还给企业,涉及金额125.73亿元;有4个省级和10个省以下地方政府及开发区以购房补贴、购车补贴和人才奖励等名义,向2万多名企业高管返还个人所得税4.63亿元。

  2000年,国务院出台《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》(国发〔2000〕2号)规定“地方政府不得擅自在法律、法规明确授予的权限外,更改、调整、变通国家税收政策”,从法律层面对地方税收返还进行纠正。

  但是,取缔了地方政府“税收返还”的权限,并不能削弱地方政府招商引资的动力,也不可能根本上转变地方政府通过降低企业短期税收负担来换取长期税收和就业以及关联性经济增长的方针。地方政府就在中央政府授予的权限范围之内,动用自己的财政资源坚持实施招商引资的方针。即由“税收返还”转为“地方财政返还”。通过奖励基金、财政补贴等地方财政支出的方式按照投资额度对企业上缴的增值税、所得税等共享税的地方留成部分予以不同程度的返还,或者对地方权限范围内的地方税收给予不同程度减免。有的调研报告反映,个别地方财政返还的比例最高可以达到应缴税款的50%-70%。

  实际操作中,地方政府的“财政返还”没有计入税收“减项”而是体现在财政“支出”项,由此在统计上形成了企业税收负担,实际上是扩大了财政收支规模。对于这部分财政返还的规模并没有详细的统计数据,但是各地均有如此做法是不争的事实。

  地方政府在中央赋予的权限之内动用自己的财政资源为企业提供优惠以实现招商引资的效果,以获得未来更多的税收收入和就业等其他关联性经济增长。对这一特殊的“减免企业税收”做法的合法性产生了重大争议。

  2014年,国务院曾发布《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发〔2014〕62号),把包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴等“财政返还”的做法列入地方政府违法违规范围,要求坚决予以取消。这一文件实际上对中央政府和地方政府在经济和财政领域的管理权限做出了重大调整。地方政府强烈反对此项调整,认为属于地方金库的资金的使用,“财政返还”并没有侵犯中央和其他地方政府的财政资源。如果取消地方的这项权限,集中到中央政府审批,地方政府会失去一项发展经济的主要动力,不但当地经济发展受损,对全国经济发展也会产生负面影响。

  地方政府的这个意见符合中国实际。半年之后,2015年5月《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》(国发2015(25号))暂停(实质是取消)了取消地方“财政返还”的要求。相反,对于地方政府一些符合国家宏观发展方针的“财政返还”,中央政府采取了支持态度。

  新《个人所得税法》实行后,为执行中央粤港澳大湾区发展战略,广东省出台政策对在大湾区工作的境外高端人才在珠三角九市缴纳的个人所得税已缴税额超过其按应纳税所得额的15%计算的部分由政府财政补贴。而财政部国家税务总局明确对于个人所获得的此项补贴不纳入其个人所得税的计税收入。这成为在现行分税制格局下,中央和地方政府协同落实国家发展战略的一个典型案例,对我国经济发展必将产生重大的推动作用。

  3.构建衡量宏观税负的多维指标体系

  宏观税负水平的判断属于国家战略范畴。一个国家宏观税负水平高低的判断标准取决于该国政治、经济、军事、社会等诸多因素,说到底是一项政治判断。

  长期以来,由于我国的财政赤字率低于3%国际警戒线水平,财政支出约有97%来源于各项政府收入,主要是宏观税负水平的高低决定财政支出规模。实际上,国家安全水平、居民的公共服务保障水平、企业的国内外市场竞争力、政府行政运行效率和社会治理能力等多重因素共同构成了宏观税负的高低判断的主要因素。例如,在美国对华贸易战的国际形势下,我们必须考虑我国经济的国际竞争力问题,与发达国家相比,我们必须为企业提供一个具有国际竞争力的税制环境,这就必须相应降低宏观税负。但是,台独的嚣张使我们不得不做好“武统”的准备,而增强军力是需要财政资源的,这就产生提高宏观税负的要求。同样打赢脱贫攻坚战也必须增加财政资源的支持力度,城乡居民社会保障水平的提升也需要巨额的财政资金支持。

  由此可以看出,衡量一个国家宏观税负水平高低,主要取决于以下几个维度:(1)国家安全水平;(2)居民生活福利保障水平;(3)企业竞争力水平;(4)社会管理成本。上述四个指标因素共同构成对宏观税负水平高低判断的综合指标体系。四个因素各自的权重比例因“国”因“时”而异,国家安全水平、居民生活福利保障水平两个指标与宏观税负水平同向变动,企业的竞争力水平则与宏观税负水平逆向变动,政府行政效率的提高与宏观税负水平逆向变动,增加管理职能则与宏观税负水平同向变动。

  4.“降低宏观税负”战略和减税降费的意义

  2016年7月,中央政治局会议提出“降低宏观税负”,这是基于我国国家安全水平、居民生活福利保障水平、企业竞争力和政府行政效率和职能调整的综合判断做出的决策。实践证明,这一决策具有完全符合实际的战略前瞻性。首先,提前做好了应对美国对华贸易战的对策部署,也为国家安全水平和居民生活福利保障水平提高准备了充足的财政资源。政府增加对居民的服务职责并提高效率在抗击新冠病毒肺炎疫情的斗争中得到了充分的体现。特别是,执行“降低宏观税负”的新财税战略,不仅有效地应对了当前的形势,而且展现了我国在未来几年内社会主义市场经济新体制的蓝图。其意义将远远超出人们的预期。而减税降费作为实施“降低宏观税负”战略的先锋队,功不可没。

  (二)全球开放格局下的税收竞争力功能

  在全球化开放的经济环境下,税收功能出现了与教科书完全不同的变化。过去的教科书对税收功能的定位为:筹集政府收入,调节居民、行业、地区间收入差距,促进企业公平竞争。这些功能都是从一个封闭的经济体的角度确定的。在一个经济体对全球开放以后,仅仅从上述三个领域来考虑税收的功能就不够了。因为世界各国的分工和竞争对每个国家都带来新的冲击。如果一个经济体的企业失去在国际市场上的竞争力,该国企业就会停产甚至倒闭,整体国民经济就会萎缩。在这种形势下,无论如何调整税制,那三项税收的功能都是难以履行的。没有经济作为税基,不可能筹集到足够的政府收入。当然另两项的功能也难以履行。因此,只有一个经济体的企业具有全球化竞争力,才能拥有创造新增财富的能力,才能考虑那三项税收功能。在全球化进程中,以资本为先导的各类生产要素以“综合成本和投资回报率”为核心驱动力在国际间自由流动配置。所有成本构成要件中唯一的“不可跨境移动成本”——制度性成本因素逐渐凸显。税收作为制度性成本之一,已经成为各国参与全球产业分工竞争力角逐的主要手段。2017年底,美国30年来最大力度的税制改革法案通过,同时又提高中国商品进出口美国的关税,就是要实现“把制造带回美国”的产业复兴计划,重塑其一般制造业竞争新优势。这一税收制度优势不仅引发美国境外资本“回流”,而且许多国外(包括中国企业在内)制造企业也已纷纷在美国建厂,政策效应显著。由此也引发全球主要经济体税制纷纷仿效跟进,否则相对降低了的企业竞争力会导致本国经济的萎缩。不仅如此,美国税制改革一定程度还改变了全球资本投资的格局。美国大幅度降低美国企业海外留存利润汇回美国的税率。导致美国跨国公司将大量累积海外利润汇回美国。这使美国减少了多年来用于在东道国再投资的海外利润,导致当地境外投资规模大幅度缩减。2018年欧洲的FDI下跌73%,全球FDI下降19%。

  我国作为全球最大体量的制造大国和贸易大国,近年来 “进出口”对于我国经济增长的拉动作用逐步减弱,国家也确定了加大国内需求的方针。不断上涨的劳动力工资水平使企业成本优势逐渐丧失,加之环境和资源的约束力度收紧,我国劳动密集型产业的国际竞争力下降。沿海地区以“外贸型”为代表的劳动密集产业加速外迁,产业税收和就业岗位也随之流失。近年来,美国对华贸易战,以加征关税和提升贸易壁垒为手段,进一步加剧了这一外迁趋势,产业转移带来的税收也随之发生转移。

  国际间税收竞争最终表现为资本从高处流向洼地。仅以此次美国税制改革后的税制环境与我国几年减税降费后的税制环境进行简单的对照,两国的税制竞争力差距一目了然。美国大幅下调企业所得税税率,对于C型公司税率由15%-35%累进税率降至单一21%的比例税率,而我国的所得税税率并未进行调整,仍维持在25%,比美国高了4个百分点。又如,对于2017年9月27日至2023年1月1日期间取得并投入使用的除土地以外的固定资产投资支出,美国新税法允许在当年100%费用化作税前列支扣除。但是我国目前对于机器设备的一次进费用化限定在单位价格在500万元以下。另外,美国个人所得税最高边际税率下调至37%,而我国此次个人所得税综合改革,45%的最高边际税率并未进行下调。

  在这样的国际国内形势下,税收基本功能已不能仅仅局限于履行国内传统基本功能,提高我国企业国际竞争力的税收功能应成为新时期税收功能转变的主要方向。

  (三)间接税和直接税的比重变化趋势

  1994年的税制改革在方案设计上就确立了以流转税和所得税为双主体的税制结构目标。但是在实施过程中,我国实际上形成了以间接税为单一主体的税制结构。此后,经过多年的税制改革,间接税与直接税的结构向双主体的目标前进了一大步,间接税比重下降了30%左右,从税制改革的初期的76%下降至当前的53%左右。

  目前,欧盟国家的间接税比重约为30%左右,与之相比,我国间接税比重仍旧偏高,还不能说已经完全实现了双主体结构。相对而言,间接税对收入差距的调节功能要低于所得税,应该说这也是我国税制对收入差距的调节力度不足的原因之一。

  间接税为主体的税制结构,具有税源充裕、简易可行、征收成本较低、保障收入的优势。间接税在商品流通环节征收,高税率的间接税抑制居民消费。而且由于不同收入水平的人口消费倾向是由低收入向高收入递减的,因此间接税对居民消费具有一定的累退性的逆调节作用。也就是说,具有一定的扩大居民收入差距的效应。尽管如此,全世界经济落后的国家都实行间接税为主体的税制。

  根据国家统计局公布的数据,自1997年以来我国基尼系数快速上升,2008年达到0.491的历史峰值,此后虽然有所下降,但仍在0.4的警戒线以上高位徘徊(见图4)。这个问题不能不说与我国流转税为主体的税制结构有关。十八届四中全会上提出“强化税收调节,完善直接税制度并逐步提高其比重”。在推进结构性减税的过程中,统筹兼顾降低间接税的比重的税制结构优化目标。必须看到,双主体目标不是仅仅依靠税制改革就可以实现的。1994年双主体目标与新税制实践的结果的巨大差距,今天我国人均GDP发展到1 万美元所形成的税制结构,应该明白,双主体的税制结构只能伴随着更高的经济发展水平才能实现。“揠苗助长地”的降低间接税比重的方案是不可行的。

                           图 4 1997-2017年我国基尼系数趋势

减税降费问题研究(上)

                            数据来源:CHOICE数据库

  增值税作为我国税收第一税种,对税收收入的整体贡献达到40%。但是造成我国间接税比重偏高的主要原因在于税收的非规范性,而不在于增值税税率偏高。德国的增值税税率为19%、法国20%、意大利22%、葡萄牙23%、,印度15%、南非14%、巴西20%、俄罗斯18%。只有日本的税率是8%,它确定的改革目标是提高到10%。美国实行零售税,不实行增值税。我国的增值税税率此前为17%,目前为13%,属于较低水平。但是我国增值税的非规范性则间接地推高了增值税的实际税率。今后降低间接税比重要采取降低增值税税率和增值税税制规范化两种措施。

  (四)流转税的税收负担在生产者和消费者之间分配

  我国实行以间接税为主体的税制结构,90%的税收是企业缴纳的。按照税收效应理论,间接税税负要由生产者和消费者共同承担,税负各自分担比例则取决于需求曲线和供给曲线的弹性对比。弹性越大,则承担的税负越少,弹性越小,则负担的税负越多,最终税负将主要落在缺乏弹性的一方。

                                图 5 税收效应图

减税降费问题研究(上)

  P0:原均衡价格 P1:生产者获得的价格P2:消费者支付的价格Q0:原均衡数量 Q’0:征税后均衡数量 AC:税收规模

  我国经济整体上处于下行时期,必然表现为需求疲软、供给过剩的买方市场特征,大量间接税的税收实际上主要是由生产者来承担的。随着经济增速的逐年下滑,虽然政府债务推动的投资产生巨大的需求,但是向绝大多数中小企业传递的需求会逐渐弱化,中小企业投资意愿低迷,直接导致供给弹性系数进一步降低。这也是2016年中央政治局做出“降低宏观税负”新财税战略的理论支撑。

  需要指出的是,减税降费红利在生产者和消费者之间同样面临分担问题。当低收入群体的居民收入增速下降,部分群体的收入还可能出现负增长,消费购买力也会随之下降,也会导致零售业企业的供给弹性系数下降,这个效应也必然向生产企业传递,而且最终传递到基础原材料的生产企业。当前石油价格暴跌就是最有利力的证明。充分竞争市场,减税红利将主要由消费者获取,例如一些大众消费产品;而对于垄断性较强的行业,则主要由生产者获得,如铁路的客运业务,并未因相关税率下调降低票价。减税红利的分担比例差异将会造成实际税负下降存在行业差别,同一政策的税收效果在不同企业间的获得感冷热不均。对于间接税这一税制特征应在评估减税降费政策实施成效时予以重点研究,并在深化税制改革方案设计中充分关注。

  (五)企业劳动力成本中的税收负担问题

  近年来,我国企业劳动力成本快速上升,成为部分劳动密集型企业外迁的因素之一,也成为一些企业成本上升的主要原因之一。根据国家统计局的数据,自2007年到2018年,我国城镇单位就业人员年平均工资由24721元涨至82413元,增幅达到三倍以上,年均增速接近11.5%,其中,制造业的人员平均工资自2007年以来上涨了3.41倍,增幅略快于全体职工平均水平,远超同期GDP增速和企业利润增速。并且在我国经济增速放缓的情况下,工资上涨速度并没有出现减速迹象。2018年工资同比上涨10.9%。制造业平均工资达到72088元,同比增长11.8%。从分行业分岗位的就业情况来看,劳动力成本上涨呈现显著的技术性特征,岗位技术含量越高,工资水平越高,增速越快。据统计,2017-2018年,专业技术人员的工资增幅在所有岗位分类中最高,分别达到8.9%、16.3%,相比较而言,生产制造业人员、社会生产生活服务人员两类人员的工资增幅仅有5.6%、5.9%以及8.8%、11%。

  除了工资薪酬以外,以工资作为基数缴纳的养老、医疗、失业、工伤、生育在内的各项社会保险中由企业支付的那部分制度性成本也形成了企业的劳动力成本增长的组成部分。社保费率调整前,员工社保缴费中由企业负担的社保缴费率为工资基数的32.5%(加上公积金的12%,为44.5%),企业实际支付的劳动力成本为显性“工资总额”的1.44倍。随着工资基数不断上涨,由企业负担的社保缴费也水涨船高,不断推升企业的用工成本。对于一些轻资产、重智力的科技创新型企业而言,在其企业运行成本构成中持续上涨的员工工资及其附带的社保缴费的比重很大,大幅侵蚀了企业的利润。

  我国劳动力成本大幅上涨的形成根源除了人口红利消失、高技术人才短缺等因素外,最主要的原因是近年来不断攀升的房价以及由此带动的租房价格。在过去的20年间,由高房价带动的“居住支出”迅猛增长,远超过其他消费支出,成为工资上涨的主要推动因素。国家统计局的数据显示,我国城镇居民人均居住消费支出1999年为454元,到2019年则高达6780元,增长了15倍,年均增幅19.2%,远高于同期食品、衣着、医疗、交通通信等其他消费支出项(见图6)。

                           图6  1999-2019年城镇居民人均消费支出结构

减税降费问题研究(上)

                            数据来源:CHOICE数据库

  居住支出在居民消费总支出中的比重持续上涨,从1999年的9.8%升至2019年的24.2%,同期作为恩格尔系数的居民食品消费支出的比重则从41.9%降至27.6%,居住支出已经成为仅次于食品的第二消费大项。未来随着此消彼长的发展趋势,在不远的未来就会成为第一消费支出项。

  作为维持劳动力再生产的基本支出项,居住成本和比重的持续上涨要求劳动力工资必须同步上升才能弥补住房消费快速上涨的支出缺口。2007到2019年间,居住支出在劳动工资性收入中的比重由4.0%升至8.2%。在经济发达地区,由于城市住房价格的大幅上涨,目前,租房成本、自有住房的还贷支出在工资收入中的比重平均可以达到1/3三分之一甚至更高。

  2007-2018年,城镇就业人员平均工资涨幅为3.41倍,劳动力再生产的各项补偿中,除居住支出涨幅为6.37倍,其他消费项支出的上涨幅度均低于工资涨幅。显然,居住支出对于工资上涨的压力最大。如果剔除居住支出这一影响因素,工资的上涨幅度应不会超过其他各项的加权值(见图7)。

                        图7  2007-2018年城镇人均消费支出及平均工资涨幅

减税降费问题研究(上)

                        数据来源:根据CHOICE数据库数据计算

  因此,如果将工资中的居住这一刚性支出扣除并考虑各类消费支出的物价上涨因素后,劳动力所能够获得剩余有效工资水平,近年来并未出现大幅上涨。因此,住房价格上涨是推高劳动力成本的主要因素。

  尽管企业付出了相当于工资1.44倍的劳动力成本,企业职工还需要扣除约占工资基数10.5%的个人社保缴费部分(不考虑公积金因素影响),获取的净工资收入在扣除个人所得税之前仅有名义工资的90%。

  企业支付的劳动力成本与员工所能获取的工资收入之间存在的约三分之一工资差额为制度性成本,该部分成本比重过高,对此,四年的减税降费改革对各项社保缴费率逐步下调,对个人所得税上调了起征点和扩大了级距。这些政策大幅度地减轻了拥有较多普通职工企业的劳动力成本。同时完成了由分类税制向综合税制的重大制度性转变。

  二、1994年以来我国重大财税改革历程

  每一次税制改革都是国家与纳税人权益关系的调整。自1994年税制和分税制改革以来,我国宏观税负水平在政策方向上经历了提高宏观税负、有增有减的税制调节、稳定宏观税负、降低宏观税负四个阶段。

  第一阶段:1994年到2001年,提高两个比重期。1994年税制改革的目标就是要提高财政收入占GDP比重和中央财政收入占总财政收入比重。在提高“两个比重”战略指导下,我国税收收入、财政收入及政府收入的增速均快于GDP增速,宏观税负快速上升。在此期间,我国税收收入由5127亿元增加到15301.4亿元,年均增长16.9%,而同期GDP由48198亿元增加到110863.1亿元,年均增长12.6%,税收占GDP比重也由1994年的10.5%提高到13.8%。政府收入比重即宏观税负水平则从12.3%升至19.4%。

  第二阶段:2001年到2012年,有增有减的税制结构性调整期。在此期间,虽然提高宏观税负的政策总基调并未改变,但是在实践中对税制采取了有增有减的调整。2003年开始的东北振兴计划中首次允许抵扣机器设备的进项税款,并在2009年扩展至全国范围实行。2006年全面免除农业税和三提五统,同时废除了乡村基层组织对农民征收的各种收费、摊派、罚款的权力。由于三提五统的数额统计不全,而收费、摊派、罚款则在财政预算收支中没有统计。所以,这次免除农业税费改革的成效在政府收支的统计中数量很少,但是,据专家的调查,农民获得的税费减免红利有几千亿之多。这项改革大幅度降低了隐性的宏观税负水平。2008年,内外资企业所得税合并降低了内资企业所得税税率并提高税前扣除标准,大幅度降低了企业所得税税负水平。该年,恰逢国际金融危机,与企业所得税改革同时又采取了提高出口退税率、提高增值税起征点、小微企业减半征收企业所得税、提高个人所得税起征点等一系列结构性减税的措施。这些减税措施为企业应对国际金融危机提供了强有力的支持。这一时期,宏观税负水平仍然保持了持续上升态势,税收收入占GDP的比重从13.8%升至18.3%,一般预算收入占GDP比重从14.8%提高至21.2%,政府收入占比由19.4%升至35%,为政府提供了应对国际金融危机的充分的财政资源。

  第三阶段:2012年到2016年,稳定宏观税负期。在此期间,对宏观税负水平高低的判定和调整方向产生了分歧。党的十八大后中央对这样一个关乎国家大局的问题采取了审慎的态度。虽然多年来事实上已经将“提高两个比重”的方针转变为“有增有减”的方针了,但是在正式文件中并没有明确。至此,中央正式决定将“提高两个比重”方针转变为“稳定宏观税负”方针。十八届三中全会通过的《中共中央关于全年深化改革若干重大问题的决定》明确提出“稳定税负”。2014年6月中共中央政治局会议《深化财税体制改革总体方案》重申“稳定宏观税负”。实际上,2012年上海市报请中央批准,在交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点改革,就已经启动了全面减税的进程,并且随着后期试点范围的不断扩大,直到2016年5月1日全面实行“营改增”。这项改革的成功为中央将“稳定宏观税负”改为“降低宏观税负”的这一重大财税战略调整提供了新战略的实施准备。这是上海市作为一个地方政府对全国财税改革做出的巨大历史性贡献。2012年也因此成为我国宏观税负水平的拐点年。这一年,税收收入占GDP的比重达到18.6%的历史峰值,一般公共预算收入占GDP比重升至21.7%的历史次高点,政府收入比重也达到35.1%的历史高点。

  第四阶段:2016年7月至今,降低宏观税负期。2016年7月,中央决定实施“降低宏观税负”财税新战略。这是中央对国内外错综复杂的政治、经济、军事、外交、社会的新形势审时度势综合研判的重大决策。正因为坚定不移地实施了“降低宏观税负”的新财税战略,我国在三年多的时间里成功应对了美国对华贸易战、保持了国内经济的稳定,而且在大规模减税提高企业国际竞争力的同时还保持了财政收入的稳定增长,并没有出现财政收入大幅度下滑的局面。为提高国家安全水平、居民生活福利保障水平和政府行政管理的效率提供了所需要的财政资源。这表明,“降低宏观税负”的财税新战略是符合当前我国国情的,三年多的实施是成功的。

  三、减税降费工作取得的成效

  (一)企业享受到的减税降费红利

  1.减税红利

  2016年,全面推开营改增,企业实现减税5736亿元。

  2017年1月-11月,营改增累计减税7162亿元。小型微利企业所得税减半征收政策共减税454亿元;提高科技型中小企业研发费用税前加计扣除比例等税收优惠政策合计减税200多亿元。合计7816亿元。

  2018年,截至9月底,深化增值税改革三项措施合计减税2386.4亿元,1月-8月,支持高新技术企业发展和固定资产加速折旧等各项税收优惠政策共减税3948亿元,同比增长27.7%;支持小微企业发展税收优惠政策共减税1289亿元,同比增长29.1%;支持重点群体人员创业就业税收优惠政策共减税199亿元,同比增长8.7%。综合估测,2018年针对企业的减税规模约为10540亿元。

  2019年前10个月,针对企业的减税规模为11992.42亿元,其中小微企业1860.89亿元。

  截至目前,企业减税规模合计达到36084.4亿元,如果考虑政策的累积效应,但不考虑经济规模变化的影响,则四年来,累积减税规模为8万亿元左右。

  2.降低社保费红利

  城镇职工社保缴费政策调整主要是下调企业缴纳部分的缴费率。自2015年起,共经历了5次费率调整。其中养老保险的企业缴纳比例由20%降至16%,失业保险费率由3%调整至1%,将工伤保险费率从1%下调至0.5%-0.375%,生育保险费率从不超过1%降至不超过0.5%。自2015年至2018年累计降低企业成本约3150亿元。2019年1月-10月,降低社会保险费3215.68亿元。2016年以来,企业社保缴费负担合计减少6365.68亿元。

  3.其他降费红利

  2016年,清理规范政府性基金收费项目,为企业减负260亿元。两次电价下降,降幅为每度电3分和1.05分,企业减负470亿元。2017年取消、免征、停征和减征1368项政府性基金和行政事业性收费,涉及减收金额3690亿元。

  (二)居民享受到的减税降费红利

  1.个人所得税减税红利

  此次个人所得税改革不仅提高了起征点,、扩大了级距,还实现了我国个人所得税从分类征收到综合征收的转型。

  自2000年以来,我国对个人所得税起征点进行了三次调整,分别在2005年、2007年和2011年,先后调整为1600元、2000元和3500元。此次进行了的第四次改革将个税免征额提升至5000元。据财政部测算,免征额提高到5000元后,我国就业总人数中,个人所得税纳税人的比重从44%降到了15%。2017年末,城镇就业人员4.25亿人,这意味着个税纳税人将从原来的1.87亿人减少至6400万人左右,约有1.23亿低收入群体免于缴纳个人所得税。

  其次优化调整税率结构,重点扩大了20%税率以下低税率级距,尤其是大幅度提高10%、20%两档税率的级次,同时还增加了对于特定群体的专项扣除。

  根据《国务院关于减税降费工作情况的报告》,2019年1月-10月,实施个人所得税专项附加扣除政策减税521.94亿元,加上2018年10月1日提高个人所得税基本减除费用标准和优化税率结构翘尾因素,合计减税4480.84亿元。

  2.终端零售商品价格下调

  以流转税为主体的税率下调将会通过价格传导机制反应到社会零售商品的终端消费物价水平上。大部分处于充分市场竞争的产品,如一些日用消费品等,市场供给充足、竞争激烈,处于买方市场环境。企业在生产、流通环节的税负下降最终会转化为零售环节的价格下降,减税红利更多的地由居民获取。据估算,2019年后三个季度由于增值税税率降低3个百分点,居民能够享受到的减税红利约为2500亿元左右。

  对于国家垄断性行业,政府则通过物价管制调整终端消费价格,将减税红利让渡给消费者。例如,国家发改委因增值税税率降低两次下调汽柴油价格。成品油增值税税率由17%降低至16%,国内汽、柴油最高零售价格每吨分别降低75元和65元;成品油增值税税率由16%降低至13%,国内汽、柴油最高零售价格每吨分别降低225元和200元。综合考虑,由于汽柴油价格下调,仅2019年社会整体汽柴油消费可以减少支出675.9亿元。从居民消费的角度出发,汽油消费中约有90%用于汽车,我国私人汽车保有量在载客汽车中的占比约为92%左右,据此估算,2019年居民汽油消费支出可节省200多亿元。

  3.稳定就业岗位

  就业是最大的民生,对于维持社会稳定的意义重大。对个体工商户、小微企业等吸纳就业大户实行减税降费,就可以扶持就业、确保我国弱势群体的生计来源。同样的资金投入,小微企业能够吸纳的就业人数是大中型企业的4-5倍,目前我国小微企业数量已经超过7300多万户(包含约5000万户个体工商户),容纳的就业数量平均一户3人,总数约为2亿人左右,已经成为新增就业的主力军。

  我国小微企业抗风险能力弱,对外部经济、政策环境的敏感度普遍较高,西南财经大学的研究表明,在所处行业、资产、营业收入、成立年限相同的条件下,小微企业成本每上升10%,死亡率上升0.3%。小微企业纳税每降低1个百分点,盈利就会提高1.5个百分点。

  因此,此次减税降费将普惠性减税的政策侧重点放在了小微企业。增值税领域:将一般纳税人的标准提升至500万元,放宽小规模纳税人免税标准,起征点由月销售额3万元提高到10万元;进一步放宽了企业所得税小型微利企业的标准;对于增值税小规模纳税人最高可以按50%比例减征6个地方税种和2个附加。所得税领域:对小型微利企业实行所得税超额累进税率,年应纳税所得额不超过100万元的部分和100万元到300万元的部分分别减按25%和50%计征企业所得税并降低税率到20%。融资领域:对金融机构向小型企业、微型企业和个体工商户发放的,利率水平不高于人民银行同期贷款基准利率150%(含本数)的单笔小额贷款取得的利息收入免征增值税,单户授信额度上限提高至1000万元,以缓解小微企业融资难、融资贵困境。

  自2019年1月1日实施小微企业普惠性减税政策以来,截至10月末,小微企业减税1860.89亿元,放宽标准后实际享受到企业所得税减免的纳税人达到468.92万户,享受增值税免税的小规模纳税人新增402.64万户,占全部小规模纳税人总量的8%。

  根据西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心的调研,月销售额在10万元以下包括个体工商户在内的小微企业约占全部企业数量的94.8%,将小规模纳税人增值税起征点由月销售额3万元提高到10万元,政府税收减少1481亿元,可以增加就业284万人,新创造GDP 2287亿元,相当于以5.2万元税收代价新增一个就业岗位。

  如果考虑到失业群体对于社会保障体系可能带来的救助成本以及社会稳定压力造成的潜在成本,稳定就业的社会综合成本将远小于5.2万元。此外,上述测算方法还没有考虑相当一部分小微企业由于税费负担下降,利润空间扩大而免于裁员、关闭所产生的“就业岗位”。将上述两个因素加入后,对小微企业进行减税降费所产生的稳定就业功能将远大于284万人的规模。

  多种迹象表明,对于小微企业的包括减少税费、降低成本等各项措施已经初显成效。2018年和2019年,城镇私营企业和个体工商户就业人数在经济下行压力加大的形势下都保持了增长。

  (三)加快国有资本划转社保进度、启动社保全国统筹改革进程

  自实行减税降费以来,我国社保缴费率已经历五次分阶段下调。从小险种开始,到2019年下调体量最大缺口也最大的城镇职工养老保险。根据人社部的数据,自2015年首次下调企业社保费率至2018年,总体的社保费率从41%降到37.25%,累计降低企业成本约3150亿元。2019年国务院又发布《降低社会保险费率综合方案》。根据方案,养老保险的企业缴费率将在原来已经下调至19%的基础上继续降至16%。根据人社部的测算,可以减轻养老保险的缴费负担大约1900多亿元,同时下调的减轻企业失业保险、工伤保险缴费负担大约1100多亿元,三个险种合计全年可减轻企业社保缴费负担3000多亿元。由此合计自2015年以来,城镇职工社保费综合收入合计减少6150亿元。

  我国各项社会保险制度普遍采用现收现付制,随着人口老龄化程度逐步提高,离退休职工人数快速增长,抚养比2018年已降至2.66:1。虽然失业保险、工伤保险、生育保险等险种基金大量结余,如果剔除各级财政补贴,规模最大的城镇职工基本养老保险就已经多年出现“收不抵支”情况。2014年差额是1321亿元,2017年涨到4649亿元。据统计,1998-2018年中央财政对企业职工基本养老保险基金的补助就达到3.5万亿元。全口径统计的各级财政对全国社会保险基金的补贴,2015年为1.02万亿,2016年为1.11万亿元,2017年为1.23万亿元,2018年为1.68万亿元,2019年的预算安排为1.95万亿元,4年翻了一番。

  城镇职工养老保险基金同时面临缴费率下调后收入下滑和退休人员基本养老金发放持续上涨的收支双向压力,单纯的依靠一般财政预算收入已经不可能解决,必须有其他公共资源注入。十八届三中全会《决定》中提出“划转部分国有资本充实社会保障基金”,但政策出台是2017年,国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》,要求中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构按照10%的股权比例划转至社保基金。央企和地方国企的资产分别有20多万亿元,应该分别划转2万多亿元。2018年进入实施阶段,国资委启动两批18家企业的划转工作,划转资本821亿元;2019年3月底,共划转23户央企国有股权1132亿元,尚不足应划转国有股权的10%;2019年7月,国资委公布第三批35家划转企业的名单,预计将划转国有资本5217.13亿元,虽然只占划转额度的三分之一左右,但是划转企业数量和资产规模都有显著增加。

  2019年9月,国务院公布《降低社会保险费率综合方案》5个月后,五部门印发《关于全面推开划转部分国有资本充实社保基金工作的通知》并公布了《关于划转部分国有资本充实社保基金有关事项的操作办法》实施细则,国有资本划转工作从局部渐进转向全面推开,通知要求中央企业中具备条件的于2019年底前基本完成,确有难度的企业可于2020年底前完成;地方国企于2020年底前基本完成划转工作,这就为国有资本划转设置了时间表,该项工作也正式进入快车道。截至2019年底,中央层面已完成四批81家中央企业和中央金融机构国有资本划转工作,合计划转国有资本1.3万亿元。

  自2013年提出划转国有资本到2020年要求全面完成。由于国有资本的划转面临划转对象范围界定、国企盈利能力差异很大、股权关系错综复杂、划转后所有者权益实现方式等一系列复杂问题,如果没有“减税降费”战略的强力推动,几万亿的国有资本划转工作很难在短期内完成。没有国有资本这一充足的资金后盾向社保基金资金池补水,全国统筹的社保体系改革也不能实施。

  (四)启动中央地方新财税体制的建设

  1994年实行税制改革和分税制改革后,中央收入比重逐渐提升,同时出现了财权上收而支出责任下移的趋势,地方财政对中央财政转移支付的依赖度已经达到40%。截至实施“营改增”前,中央和地方的财政收入比重约为50%对50%,但是从支出责任上看,中央仅负担15%,地方的支出比例高达85%,中央与地方事权和财权失衡,中央支出责任过少。从改革的方向上看,解决中央与对方财政失衡不能采取降低中央收入比重而提高地方收入比重的办法,而应该由中央上收本应由中央负责而目前仍然由地方负责的支出项目。其中,社保体系的收支就应该是此项改革方案的首选。

  随着营业税的取消,地方面临其第一大主体税种消失后的财政缺口问题,如果分税制不做调整,地方收入再减少,地方财政不可能维持。为了配合全面“营改增”的顺利推行,2016年4月29日即营改增方案出台前夜,国务院发布《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》,明确提出,“在加快地方税体系建设、推进中央与地方事权和支出责任划分改革过程中,做好过渡方案与下一步财税体制改革的衔接”,将增值税的分成比例由全面实施营改增前的地方25%、中央75%,修改为中央与地方“五五分成”,暂定试行2年-3年。此后2019年9月,国务院发布《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》明确将增值税的分成比例确定为中央与地方各50%,“营改增”后增值税作为第一税种的核心地位更加巩固,对此税种的地方分配比例的提升稳定了中央与地方的财政关系。

  此外,为了缓解部分地区留抵税款退税压力,增值税留抵税款退税地方分担的部分(50%),由企业所在地全部负担(50%)调整为先负担15%,其余35%暂由企业所在地一并垫付,再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担,垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库,这一方案加快了落实留抵税款退税的速度,十分有效。

  同时,方案提出“后移消费税征收环节并稳步下划地方”,进一步拓展地方收入来源,引导地方改善消费环境,将使地方政府摆脱地方税体系失去主体税种的困境。由于消费税原属于中央税,2019年消费税收入12562亿元,逐步调整至地方后,再相应提高增值税中央收入比重,逐步形成消费税替代原营业税作为地方税主体税种,而中央仍拥有75%左右的增值税收入比重的格局。同时,社保制度改为全国统筹,中央的支出责任大幅度提高,中央与地方的财政关系就会形成远比目前协调的格局。

  由此可知,通过营改增和一系列配套改革措施实施“降低宏观税负”新财税战略,其内涵已经远远超过减轻企业税收负担水平的意义,成为实施新财税战略的起点,它将是1994年我国实行新税制和分税制以后的又一次全面财税改革的良好契机。完成以后将建成我国更加适应社会主义市场经济的新财税体制。

  (五)产业结构有所优化,“脱实向虚”势头有所遏制

  此次减税降费,采用了普惠性与结构性减税并举,重点减轻制造业和小微企业税收负担,支持实体经济发展。其中最为突出的是对于增值税税率实行非均衡下调,经过两次税率调整,制造业等行业增值税税率由16%降至13%,将交通运输业、建筑业等行业11%的增值税税率降至9%,并保持金融服务等行业6%一档的税率不变,制造业成为减税规模最大的受益行业。

  实体产业自身结构也有所优化,高端制造业比重扩大。信息传输、软件和信息技术服务业等高端制造业,自2015年以来,维持了良好的发展势头,该行业增加值占GDP比重持续上升,2015年-2018年四年时间里,增加了0.9个百分点,产业规模增幅达到33.3%。2019年受美国出口管制因素影响,行业比重略有下降。此外,税务部门调查数据显示制造业研发投入增强。2019年前三个季度,45%的制造业纳税人将减税降费红利用于增加研发投入。税务部门监测的10万户重点税源企业前三季度研发费用同比增长19.3%,较2018年全年提高3.4个百分点。

  同时,经济“脱实向虚”的势头也有所遏制,金融业在国民经济中的比重呈现显著下滑态势。自2015年以来,大约下降了0.6个百分点,而制造业的全行业比重也于2017年止住了下滑趋势,开始恢复上升,2018年恢复至2015年的29.4%的水平,2019年主要受美国对华贸易战的影响,比重再次出现下滑(见表1)。

减税降费问题研究(上)

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